各级政府财务报表的合并

公开披露授权 © 2023 国际重建与发展银行 / 世界银行1818 H Street NW华盛顿特区 20433电话：202-473-1000互联网：www.worldbank.org 本报告是世界银行工作人员及外部贡献的成果。本报告中的发现、解释和结论并不一定反映世界银行、其执行董事会的观点，或其所代表各国的立场。 世界银行不保证本工作中包含的数据的准确性、完整性和时效性，也不对信息中的任何错误、遗漏或差异承担责任，或对使用或不使用信息、方法、程序或结论造成的任何责任或损失负责。本工作中任何地图上所示的边界、颜色、命名和其它信息不代表世界银行对任何领土的法律地位的任何判断，也不表示对上述边界的认可或接受。 本文件中任何内容均不得构成、解释或视为对世界银行特权与豁免权的限制或放弃，所有这些特权与豁免权均特别保留。 版权与许可 本研究中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，本作品可以全部或部分复制，但需注明出处，且仅限于非商业用途。 关于版权和许可问题，包括子版权，应联系世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org. 图标由noomtah、Freepik、Vector Stall和Afian Rochmah Afif在www.flaticon.com上制作。 技术报告 巩固财务报表不同层级政府 2022年12月 术语表5致谢7前言8执行摘要9 1. 简介 11 11121213131.1. 背景1.2. 技术简报的目标1.3. 准备技术说明书的动机1.4. 技术说明的限制1.5. 技术简报的结构 14202.1. 根据IPSAS和GFSM 2014的整合和编制范围2.2. 根据国际公共部门会计准则（IPSAS）对经济实体的界定2.3. 根据GFSM 2014对公共部门、一般政府部门及其子部门进行划分22 26 2.5. 根据GFSM 2014的规定进行编译流程 28 3. 国际经验 343.3. 西班牙 3.4. 瑞士 383.5. 经验教训与良好实践 4. 集成合并和汇编过程 424.1. 第一阶段：根据统计框架进行初始设置 4.2. 第二阶段：根据会计准则和统计框架进行维护和准备工作42 424243 43 4.4. 第四阶段：根据会计准则进行财务报告 44 4.5. 阶段5：统计数据分析 4.6. 阶段6：统计数据报告 46 5. 结论、建议、挑战及缓解措施 4647485.1. 结论5.2. 建议5.3. 挑战及缓解措施 51附录1. 向各国发送的调查问卷以收集信息 参考文献 56 图目录 图1. 根据国际公共部门会计准则（IPSAS）的合并范围和根据GFSM 2014编制15图2. IPSAS合并和GFSM编制中考虑到的实体非穷举列表16图3. IPSAS 35项下评估控制的指标20图4. 在国际公共部门会计准则（IPSAS）35下评估权力的方法21图5. 根据GFSM 2014概述公共部门、一般政府部门及其子部门24图6. 根据国际公共部门会计准则（IPSAS）的整合过程25图7. 根据2014年GFSM的汇编过程29图8. 集成合并与编译过程41 表格目录 表1. 国家层面合并和编制中考虑的实体清单 18 表 2. 实施建议的整合和编译过程可能面临的挑战及缓解措施48 术语表 农村信用社整合单元EDP过度赤字程序EduCoP教育实践社区EFD联邦财政部EFV联邦财政管理局 欧洲航天局（European Space Agency）欧洲国家与地区账户体系 欧洲统计局欧洲统计局FinCoP财务报告框架实践社区FS模型金融统计数据模型 全球天气预报系统（Global Forecasting System）政府财政统计 GFS模型政府财政统计模型GFSM政府财政统计手册GGS一般政府领域 全球海洋环境观测系统（Global Ocean Observing System）国有企业 LEPLs公立法人的法律主体MAFPPD宏观经济分析与财政政策规划部门N(N)LPs非创业型（非商业）法律实体NAPR国家公证人局NRM联邦的新会计模型 致谢 此知识产品是公共部门会计和报告（PULSAR）计划财务报告实践（FinCoP）成员之间知识共享和协作的结果。该报告由世界银行高级财务管理专家Dmitri Gourfinkel编制，得到了苏黎世应用科学大学（ZHAW）的Prof. Dr.Andreas Bergmann、Durlandy Cubillos和Maiara Sasso的支持，并在治理实践经理Daniel Boyce和世界银行首席财务管理专家Arman Vatyan的技术领导下完成。该产品的图形设计由世界银行顾问Kora Reichardt提供。 此外，我们想要感谢以下专家，他们分享了宝贵的实践经验：巴西国家财政部Renato Pucci和Heriberto do Nascimento，格鲁吉亚财政部Davit Gamkrelidze，西班牙国家行政监察总署Juan Báscones，西班牙国家统计局Alfredo Cristobal，瑞士联邦财务局Stefan Berger和Florian Chatigny。 本文进一步受益于以下审稿人的意见：（i）GiuseppeGrossi，挪威北大学会计研究教授和瑞典克里斯蒂安斯塔德大学公共管理与会计教授；Jiwanka Wickramasinghe，世界银行高级财务管理专家；Juan Carlos Serrano，世界银行高级财务管理专家；以及Sage De Clerck，国际货币基金组织高级经济学家。 序言 PULSAR项目于2017年启动，是一项针对欧洲和中亚13个受惠国的区域和国家级项目。其目标是支持公共部门会计（PSA）和财务报告框架的改进，与国际标准相一致，并符合良好实践，以提升政府的问责制、透明度和绩效。 本技术笔记《不同政府层级财务报表的合并》的主要受众为实践者。其旨在通过识别、探讨和提出不同的财务报表合并和编制方法，包括司法管辖区的经验和国际最佳实践，来向他们提供信息。在此过程中，它突出了司法管辖区在调整过程中遇到的一些挑战，并指出了他们如何解决这些问题。 PULSAR项目的目标和范围由PULSAR合作伙伴——奥地利、瑞士和世界银行——共同确定，他们还为其实施提供制度支持并动员其活动所需的资源。受益国通过区域合作平台和对两个实践社区——财务报告实践社区（FinCoP）和教育实践社区（EduCoP）的投入，帮助塑造PULSAR项目。 次要受众是政策制定者。本技术简报中提出的综合合并和汇编过程的实施可以理解为一种旨在改善公共财务管理公共政策的实施。这可以通过以下方式实现：（i）提高政府准备和展示的统计信息的可靠性；（ii）提高使用高质量标准准备的会计信息的效用。本技术简报提出了该过程并描述了可能对公共政策设计有用的所需步骤。 FinCoP旨在通过差距分析、制定改革策略和路线图，以及实施包括立法、标准制定、监管和执法、信息技术等领域的改进，来支持政府官员管理公共部门会计改革。它还寻求改善财务、管理、统计、绩效和预算报告之间的联系，并开发良好的实践和知识产品，以应对在加强公共会计体系框架中确定的从业者面临的挑战。 该技术简报中呈现的关键概念与《国际公共部门会计准则》（IPSAS）和《政府财政统计手册》（GFSM）的指南保持一致。然而，建议就具体技术问题查阅原始资料。 执行摘要 本技术报告的主要目标是识别、探讨并提议一个综合流程，以促进公共部门财务报表的合并以及政府财政统计（GFS）的编制，考虑到巴西、格鲁吉亚、西班牙和瑞士的司法管辖区的经验和国际良好实践。在此过程中，技术报告突出了在调整过程中司法管辖区面临的一些挑战及其解决方法。 在会计和政府综合财务报告（GFS）之间协调过程更加复杂的不同点之一是公共部门会计（PSA）合并和GFS编制的范围。例如，在国际公共部门会计准则（IPSAS）下，PSA合并采用基于控制原则的经济视角，通过将控制主体及其受控实体组合成一个经济实体来界定合并的范围。 因此，根据2014年GFSM，GFS编制采用统计视角，并通过将居民公共机构单位按部门及其子部门分组来界定范围。界定的部门包括公共部门，它包括一般政府部门和公共企业部门。一般政府部门包括中央、州和地方政府子部门，而公共企业部门包括非金融和金融公共企业子部门。 拟议的综合性合并和汇编流程使用GFSM 2014中提出的公共部门及其子部门的界定来编制合并财务报表，而不是按照IPSAS 35原则通过控制原则对经济实体进行界定。所建议流程的目的是便利会计与GFS之间的对账过程。然而，该流程也考虑了本技术说明书中概述的IPSAS35下的合并流程的各个方面。 拟议的整合和汇编过程如图所示图8根据十四个步骤分为六个阶段：（一）根据统计框架进行初始设置；（二）根据会计标准和统计框架进行维护和准备工作；（三）根据会计标准进行财务数据 consolidation；（四）根据会计标准进行财务报告；（五）编制统计数据；（六）进行统计报告。 建议的过程也补充了在PULSAR技术笔记中的一篇名为“基准指南：整合公共部门会计和政府财政统计”（基准指南）（世界银行，2019年）所讨论的公共部门会计（PSA）与政府财政统计（GFS）之间的概念互动。1 建议过程的实施应基于每个司法管辖区的要求，但其旨在通过分析国家在编制过程中的观察到的某些挑战来减少一些挑战。鉴于会计和统计框架之间存在的概念差异，可能需要使用非会计来源进行调整。然而，本技术笔记中建议的过程可能减少所需调整的数量及其复杂性。 这份技术简报还得出结论，在某种意义上，GFS（集团财务报表）是合并过程的产物；尽管如此，它们不应用经济实体的概念，而是应用经济部门的概念。这也允许应用统计估计和调整，与经济实体的财务报表相比，达到更高的实质水平。换句话说，统计包括整个部门，但比合并财务报表的精确度低。 本技术简报中探讨的国际实践表明，尽管所有分析的国家（巴西、格鲁吉亚、西班牙和瑞士）都在直接或间接地使用国际公共部门会计准则（IPSAS）作为其会计框架，但只有其中两个国家（西班牙和瑞士）在国家层面准备合并财务报表时采用了控制原则。其余两个国家（巴西和格鲁吉亚）则是通过应用基于各自法律规定的范围的法律方法来执行此操作。 因此，合并和编制过程相似但不完全相同。合并财务报表和政府财务统计均响应特定的信息需求，这些需求不能通过法律实体的个别财务报表得到满足。它们提供了有关经济体和部门的宏观经济信息。 最终，本技术简报确定了一系列可能在实施所建议的集成整合和编译过程中出现的挑战，并在文末提供了相应的关键缓解策略（见表 2). 主要挑战包括：（i）当前的宪法安排和法律要求；（ii）大量实体和需要合并/编制的信息，以及接收到的数据之间可能存在的差异；（iii）使用不同的会计政策，缺乏统一和协调的账户表（CoA）来报告信息；（iv）缺乏综合财务管理信息系统（IFMIS）或合并编制的桥梁算法，以及其他问题。 相应地，所有分析国家的编制范围仅包括属于一般政府部门的居民公共机构单位及其子部门（即中央/联邦、州和地方政府）。这意味着分析的四国目前还没有作为一个整体编制公共部门的综合财务报告。 合并的范围可能在各国之间有所不同，这取决于用户的信息需求和适用的标准。也可能存在多个合并范围，因此可能存在多套合并的财务报表，以便满足不同的信息需求。 引言 1.1. 背景 3.在公共部门财务管理周期中，PSA生成了用于GFS编制的财务报告，即GFS生产依赖于PSA（Bergmann，2009）的持续数据流动。然而，由于PSA和GFS中使用的框架之间存在的不同基础范式，需要进行协调过程。这些差异包括范围和程序。在范围方面，