保护金融系统的备胎：数字时代监管非银行零售贷款机构

FSI见解论政策执行编号56 维护金融系统的备用轮胎：在数字时代监管非银行零售贷款机构 由Johannes Ehrentraud，S é gol è ne Mure，Elisabeth Noble和Raihan Zamil March 2024 JEL分类：G18，G21，G23，G28，L41，L51关键词：NBFI，非银行，非银行贷方，非银行抵押贷方，零售贷款，零售贷方，金融科技，金融科技信贷，大科技，大科技信贷，私人信贷，综合监管，集团监管 FSI Isights由国际清算银行（BIS）金融稳定研究所（FSI）的成员撰写，通常与监管机构和中央银行的工作人员合作。这些文件旨在促进有关金融部门当局面临的一系列当代监管和监督政策问题以及实施挑战的国际讨论。其中表达的观点仅是作者的观点，不一定反映国际清算银行或基于巴塞尔的委员会或撰稿人的雇主的观点。 由FSI主席Fernando Restoy授权。 该出版物可在BIS网站（www. bis. org）上找到。要与BIS全球媒体和公共关系团队联系，请发送电子邮件至media @bis. org。您可以在www. bis. org / emailalerts. htm上注册电子邮件警报。 © Bank for International Settlements 2024. All rights reserved. Brief excerpts may be replicated or translated provided thesource is stated. ISSN 2522 - 249X (在线)ISBN 978 - 92 - 9259 - 741 - 2（在线） Contents 第1节-介绍3 第2节-概述：非银行贷款5 NBFI的广泛分类和覆盖范围5NBFI零售贷方带来的机会和风险10 第3节-监管范围和许可12 Overview 29对NBFI零售贷方的微观审慎监督30基础广泛的政策措施30有针对性的政策措施31集团范围的监督框架33体制安排34 第6节-结束语34 参考文献36 附件1：对FSI调查作出答复的司法管辖区41 附件2：受调查司法管辖区中“银行”的法律定义42 保护金融系统的备用轮胎：在数字时代监管非银行零售贷款机构 执行摘要 非银行金融中介机构（NBFI）由一系列具有各种商业模式的实体组成，在金融体系中发挥着关键作用。NBFI的范围包括所有不是银行的金融中介机构。它们包括受传统金融部门监管的公司，如保险公司和证券公司，以及可能受监管规则拼凑而成的非银行贷款人。根据金融稳定委员会（FSB）的数据，截至2022年底，NBFI持有全球金融资产总额的47.2%（FSB（2023））。 那些向家庭和中小型企业（SME）提供私人信贷的非银行金融机构值得特别的政策关注，因为它们在向实体经济提供贷款方面与银行相辅相成，有时与银行竞争。我们将此类实体称为“NBFI零售贷方”。该子部门包括传统的非银行贷方，例如金融公司和抵押贷方，以及较新的进入者，例如金融科技和大型科技贷方。 NBFI零售贷款人既带来机遇，也带来风险。它们可以为服务不足和未服务的细分市场提供金融服务，帮助扩大金融包容性并改善消费者结果。它们还提供了银行融资的重要替代方案，从而使零售信贷的供应多样化。但是，一些NBFI零售贷方可以接受公共存款和/或其他形式的零售资金，从而模糊了银行/非银行的鸿沟。依赖机构资金的NBFI零售贷款机构尤其面临到期转换风险，可能与银行业有很大的互联性。此外，在某些司法管辖区，NBFI零售贷方的活动规模很大，这可能导致周期性上升期间宏观金融失衡的加剧。 金融科技公司和大型科技公司进入零售贷款市场带来了额外的挑战。NBFI零售“仅限数字”贷方引入了传统零售贷款中可能不存在的风险，或者可能会带来无法通过现有监管完全捕获的高风险。这些风险源于：（i）使用数字交付渠道；（ii）依赖贷款发放中的替代数据，在某些情况下是从其附属金融或非金融业务中提取的；（iii）新颖的信贷产品，例如现在购买，以后付款（BNPL）产品。NBFI零售贷方也可能是进行其他可能超出监管范围的金融活动的更广泛团体的一部分。 本文评估了适用于NBFI零售贷方的监管框架，并提出了加强其审慎监督的方法。因此，它补充了FSB在评估和解决NBFI带来的风险和脆弱性方面所做的大量工作。根据对涵盖20个司法管辖区的金融稳定研究所（FSI）调查的回应，以及对相关出版物的审查，我们研究了一系列适用于NBFI零售贷方的监管制度，并提出了一种整体方法来提高效率。 NBFI零售贷方受制于各种监管方法。这些范围从将银行审慎框架的全部或某些方面扩展到NBFI零售贷方，到主要关注业务和消费者保护。最常见的方法是使用不同辖区和辖区内的定制制度。在接受存款的NBFI运营的司法管辖区中，此类实体通常被限制提供活期账户/活期存款。 1约翰内斯·埃伦特劳（约翰内斯。ehretrad @ bis。org）和Raiha Zamil（Raiha。Zamil @ bis。org)，国际清算银行；S é gol è eMre(Segolee。Mre @ baqe - Frace。fr)，法国银行；和伊丽莎白·诺布尔(伊丽莎白。Noble @ eba.欧罗巴。欧盟)，欧洲银行管理局。我们感谢Rodrigo Coelho，Camille Graciai和Lidsey Lepose的有用评论。Theodora Mapfmo提供了宝贵的行政支持。 表明当局如何区分接受存款的NBFI零售贷款人和银行。接受存款的NBFI和NBFI抵押贷款机构通常比其他NBFI零售贷款机构受到更严格的要求。此外，只有少数司法管辖区将其监管制度扩展到对新型金融和混合活动集团的全集团监管，而只有一个接受调查的机构将宏观审慎措施扩展到其NBFI零售贷款机构。 受调查的司法管辖区在确定审慎制度是否以及如果是，应适用于NBFI零售贷方方面面临共同的挑战首先，关于NBFI零售贷款活动的性质和意义的数据差距-包括它们与银行业的相互联系-可能会阻碍确定适当政策立场的努力。其次，大多数司法管辖区对NBFI零售贷方的审慎监督采取零碎而不是系统的方法。除了数据差距外，这可能是由于监管NBFI零售贷方的国内当局之间的责任分散;以及新型信贷产品，商业模式和集团结构的出现。 整体方法涉及三个关键组成部分，可以帮助指导对NBFI零售贷方的审慎监督，并减轻监管套利风险。这些组成部分是：（i）为NBFI零售贷方的微观审慎监督提供信息的框架；（ii）对集团范围的监督框架进行重新评估；（iii）建立有利的机构安排，以促进日常监督并支持将宏观审慎措施更广泛地应用于NBFI零售贷方。 NBFI零售贷方的微观审慎监督可以从基础广泛和有针对性的政策措施中受益。如果NBFI零售贷方被认为是“重要”或可以接受零售存款或其功能等同物，则可能需要基础广泛的审慎措施，包括各种财务和运营弹性要求。此外，某些NBFI零售贷款活动可能对消费者福利产生重大影响，需要采取更有针对性的措施。其中包括：（i）抵押贷款，因为它是大多数消费者的最大金融负债；（ii）新产品，例如BNPL和工资预付款信贷，可能对消费者构成特定风险；以及（iii）为消费者提升或引入新风险的技术支持商业模式。 新型金融和混合活动团体的兴起可能需要当局重新评估现有框架是否仍然适合目的。虽然由银行，保险公司和证券公司领导的金融集团通常受到集团范围的监督，但对于由其他类型的金融机构组成的金融集团，包括拥有两个或多个NBFI零售贷方的金融集团，情况并非如此。类似地，在大型科技公司和金融科技公司进入金融行业之前就设计了监管企业集团的国际方法（BCBS（2012）），并且仅在金融或非金融集团控制在两个或多个行业（例如银行，保险或证券）进行重大金融活动的公司时才适用。（i）包括NBFI零售贷方和支付提供商的团体；以及。 （ii）由大型技术公司拥有，而金融技术公司通常不在范围之内。这些融合了金融服务，数据和技术的新结构要求国际机构对与数字时代相关的全集团监管框架进行现代化。 适当的制度安排可以促进对NBFI零售贷方和新形式的金融集团的微观和宏观审慎监督。属于基础广泛的审慎措施范围内的NBFI零售贷方，理想情况下，应受到国家审慎监管机构的监督，而更有针对性的审慎要求可能需要审慎或行为监管机构（或两者）的参与。此外，新的集团结构可能会引发涉及各种政策领域的问题，例如审慎，商业行为，数据隐私，运营弹性和竞争，需要相关机构之间加强合作。最后，适当的制度安排可以帮助支持更广泛地应用宏观审慎措施，以涵盖NBFI零售贷方。 第1节-介绍 1.家庭和中小型企业（SME）拥有一系列获得信贷的选择。他们可以选择通过访问分支机构在银行申请信贷，或者他们可以在很少或没有人为参与的情况下在线寻求贷款。或者，他们可以选择非银行金融中介机构（NBFI），即向家庭和企业提供私人信贷而无需持有银行许可证的公司。与银行一样，NBFI可以通过实体分支机构或数字渠道运营。 2.NBFI是全球信贷的重要来源。根据金融稳定委员会（FSB）进行的年度全球监测活动，截至2022年底，银行持有的信贷资产份额为65.5％（149.9万亿美元）。其他金融中介机构（OFI）2-即保险公司和养老基金以外的NBFI-占据第二位，份额为22.5％（51.5万亿美元）。就贷款准备金而言，这是一种信贷活动，银行持有99.5万亿美元的贷款资产和15.4万亿美元的OFI（FSB（2023））（图1）。 OFI在信贷资产中的份额(以万亿美元为单位美元) 图1 3.在本文中，我们专注于将贷款直接扩展到家庭和中小企业的NBFI子集。我们将此类实体称为“NBFI零售贷方”，我们将其定义为：(I)通过使用自己的资产负债表从事贷款的公司3(ii)不能接受活期存款(如通过活期账户)；4和(Iii)不是保险公司、证券公司或养老金或其他投资基金。5根据这一定义，NBFI零售贷款人包括传统的非银行贷款人（即金融公司、抵押贷款机构和其他消费金融公司）以及较新的进入者，如金融科技公司6和大技术人员，7完全通过数字渠道分配信贷。 2OFI被定义为NBFI行业的一个子集，包括经纪交易商，金融公司，对冲基金，货币市场基金，其他投资基金，特殊目的工具（SPV）和信托公司（FSB（2023））。 3我们的定义不包括众筹/对等贷方，因为他们不使用自己的资产负债表来扩展零售信贷。4在一些国家，除银行外，其他存款机构(即信用合作社、建筑协会、信用合作社和其他互助机构)可以接受包括活期存款在内的存款，并受到类似银行的监管。出于这个原因，就本文而言，这些公司被视为完全许可的银行，并且被排除在我们的NBFI零售贷方范围之外。5这些实体通常受部门金融监管的约束，超出了本文的范围。6金融科技公司是其核心业务专注于使用技术单独或主要在线提供金融服务的公司，其主要业务具有金融性质。7大型科技公司可以被广泛地描述为拥有既定客户网络的大型技术公司，其主要业务是非财务性质的，其商业模式依赖于实现大量用户之间的直接交互。 4.NBFI零售贷款人可以提高金融系统的效率。它们可以使对实体经济的信贷供应多样化，并为服务不足和未得到服务的市场部分提供服务，促进金融包容性，并有可能增强消费者成果。8它们还可以帮助减轻紧缩货币政策或银行业困境期间信贷供应的变化，为金融体系提供宝贵的“备用轮胎”（格林斯潘（1999））。 5.NBFI零售贷方可能会带来一系列风险，其中一些风险在数字商业模式中可能更为明显。NBFI零售贷款人的活动会引发金融中介风险，包括信贷、流动性、期限转换风险和杠杆。它们还可能导致非金融风险，包括运营风险、消费者保护风险和数据隐私风险以及洗钱/恐怖主义融资(ML / TF)风险。数字渠道可能会增加这些风险。例如，使用纯数字交付渠道可以改善对产品和服务的访问，但可能会加剧业务和运营风险（例如，通过依赖第三方）。在信贷承保中使用