金融稳定研究所FSI 见解论政策执行编号 56维护金融系统的备用轮胎 ： 在数字时代监管非银行零售贷款机构由 Johannes Ehrentraud ， S é gol è ne Mure ， Elisabeth Noble 和 Raihan ZamilMarch 2024JEL 分类 ： G18 ， G21 ， G23 ， G28 ， L41 ， L51 关键词 ： NBFI ， 非银行 ， 非银行贷方 ， 非银行抵押贷方 ， 零售贷款 ， 零售贷方 ， 金融科技 ， 金融科技信贷 ， 大科技 ， 大科技信贷 ， 私人信贷 ， 综合监管 ， 集团监管 FSI Isights 由国际清算银行 （ BIS ） 金融稳定研究所 （ FSI ） 的成员撰写，通常与监管机构和中央银行的工作人员合作。这些文件旨在促进有关金融部门当局面临的一系列当代监管和监督政策问题以及实施挑战的国际讨论。其中表达的观点仅是作者的观点，不一定反映国际清算银行或基于巴塞尔的委员会或撰稿人的雇主的观点。由 FSI 主席 Fernando Restoy 授权。该出版物可在 BIS 网站 （ www. bis. org ） 上找到。要与 BIS 全球媒体和公共关系团队联系 ， 请发送电子邮件至 media @ bis. org 。您可以在 www. bis. org / emailalerts. htm 上注册电子邮件警报。© Bank for International Settlements 2024. All rights reserved. Brief excerpts may be replicated or translated provided the source is stated.ISSN 2522 - 249X (在线)ISBN 978 - 92 - 9259 - 741 - 2 （ 在线 ） Contents第 1 节 - 介绍 3第 2 节 - 概述 ： 非银行贷款 5NBFI 的广泛分类和覆盖范围 5NBFI 零售贷方带来的机会和风险 10第 3 节 - 监管范围和许可 12第 4 节 - 非银行贷款的监管和监督 17具有差异化应用的监管要求 17审慎要求 17运营弹性和网络安全要求 21数字贷款的要求 21具有统一应用的法规要求 23治理和数据保护 23业务行为 24AML / CFT 24B. 监督和体制安排 25第 5 节 - 政策影响 29Overview 29对 NBFI 零售贷方的微观审慎监督 30基础广泛的政策措施 30有针对性的政策措施 31集团范围的监督框架 33体制安排 34第 6 节 - 结束语 34参考文献 36附件 1 ： 对 FSI 调查作出答复的司法管辖区 41附件 2 ： 受调查司法管辖区中 “银行 ” 的法律定义 42保护金融系统的备用轮胎 ： 监管数字时代的非银行贷款人 保护金融系统的备用轮胎 ： 在数字时代监管非银行零售贷款机构1执行摘要非银行金融中介机构 （ NBFI ） 由一系列具有各种商业模式的实体组成 ， 在金融体系中发挥着关键作用。NBFI 的范围包括所有不是银行的金融中介机构。它们包括受传统金融部门监管的公司，如保险公司和证券公司，以及可能受监管规则拼凑而成的非银行贷款人。根据金融稳定委员会 （ FSB ） 的数据，截至 2022 年底，NBFI 持有全球金融资产总额的 47.2% （ FSB （ 2023 ） ） 。那些向家庭和中小型企业 （ SME ） 提供私人信贷的非银行金融机构值得特别的政策关注 ， 因为它们在向实体经济提供贷款方面与银行相辅相成 ， 有时与银行竞争。我们将此类实体称为 “NBFI 零售贷方 ” 。该子部门包括传统的非银行贷方 ， 例如金融公司和抵押贷方 ， 以及较新的进入者 ， 例如金融科技和大型科技贷方。NBFI 零售贷款人既带来机遇 ， 也带来风险。它们可以为服务不足和未服务的细分市场提供金融服务，帮助扩大金融包容性并改善消费者结果。它们还提供了银行融资的重要替代方案，从而使零售信贷的供应多样化。但是，一些 NBFI 零售贷方可以接受公共存款和 / 或其他形式的零售资金，从而模糊了银行 / 非银行的鸿沟。依赖机构资金的 NBFI 零售贷款机构尤其面临到期转换风险，可能与银行业有很大的互联性。此外，在某些司法管辖区，NBFI 零售贷方的活动规模很大，这可能导致周期性上升期间宏观金融失衡的加剧。金融科技公司和大型科技公司进入零售贷款市场带来了额外的挑战。NBFI 零售 “仅限数字 ” 贷方引入了传统零售贷款中可能不存在的风险，或者可能会带来无法通过现有监管完全捕获的高风险。这些风险源于 ： （ i ） 使用数字交付渠道 ； （ ii ） 依赖贷款发放中的替代数据，在某些情况下是从其附属金融或非金融业务中提取的 ； （ iii ） 新颖的信贷产品，例如现在购买，以后付款 （ BNPL ） 产品。NBFI 零售贷方也可能是进行其他可能超出监管范围的金融活动的更广泛团体的一部分。本文评估了适用于 NBFI 零售贷方的监管框架 ， 并提出了加强其审慎监督的方法。因此，它补充了 FSB 在评估和解决 NBFI 带来的风险和脆弱性方面所做的大量工作。根据对涵盖 20 个司法管辖区的金融稳定研究所 （ FSI ） 调查的回应，以及对相关出版物的审查，我们研究了一系列适用于 NBFI 零售贷方的监管制度，并提出了一种整体方法来提高效率。NBFI 零售贷方受制于各种监管方法。这些范围从将银行审慎框架的全部或某些方面扩展到 NBFI 零售贷方，到主要关注业务和消费者保护。最常见的方法是使用不同辖区和辖区内的定制制度。在接受存款的 NBFI 运营的司法管辖区中，此类实体通常被限制提供活期账户 / 活期存款。1约翰内斯 · 埃伦特劳 （ 约翰内斯。ehretrad @ bis 。org ） 和 Raiha Zamil （ Raiha 。Zamil @ bis 。org)，国际清算银行 ； S é gol è eMre (Segolee 。Mre @ baqe - Frace 。fr)，法国银行 ； 和伊丽莎白 · 诺布尔 (伊丽莎白。Noble @ eba.欧罗巴。欧盟)，欧洲银行管理局。我们感谢 Rodrigo Coelho，Camille Graciai 和 Lidsey Lepose 的有用评论。Theodora Mapfmo 提供了宝贵的行政支持。维护金融系统的备用轮胎 ： 监管数字时代的非银行零售贷款机构 1 表明当局如何区分接受存款的 NBFI 零售贷款人和银行。接受存款的 NBFI 和 NBFI 抵押贷款机构通常比其他 NBFI 零售贷款机构受到更严格的要求。此外，只有少数司法管辖区将其监管制度扩展到对新型金融和混合活动集团的全集团监管，而只有一个接受调查的机构将宏观审慎措施扩展到其 NBFI 零售贷款机构。受调查的司法管辖区在确定审慎制度是否以及如果是 ， 应适用于 NBFI 零售贷方方面面临共同的挑战首先，关于 NBFI 零售贷款活动的性质和意义的数据差距 - 包括它们与银行业的相互联系 - 可能会阻碍确定适当政策立场的努力。其次，大多数司法管辖区对 NBFI 零售贷方的审慎监督采取零碎而不是系统的方法。除了数据差距外，这可能是由于监管 NBFI 零售贷方的国内当局之间的责任分散; 以及新型信贷产品，商业模式和集团结构的出现。整体方法涉及三个关键组成部分 ， 可以帮助指导对 NBFI 零售贷方的审慎监督 ， 并减轻监管套利风险。这些组成部分是 ： （ i ） 为 NBFI 零售贷方的微观审慎监督提供信息的框架 ； （ ii ） 对集团范围的监督框架进行重新评估 ； （ iii ） 建立有利的机构安排 ， 以促进日常监督并支持将宏观审慎措施更广泛地应用于 NBFI 零售贷方。NBFI 零售贷方的微观审慎监督可以从基础广泛和有针对性的政策措施中受益。如果 NBFI 零售贷方被认为是 “重要 ” 或可以接受零售存款或其功能等同物，则可能需要基础广泛的审慎措施，包括各种财务和运营弹性要求。此外，某些 NBFI 零售贷款活动可能对消费者福利产生重大影响，需要采取更有针对性的措施。其中包括 ： （ i ） 抵押贷款，因为它是大多数消费者的最大金融负债 ； （ ii ） 新产品，例如 BNPL 和工资预付款信贷，可能对消费者构成特定风险 ； 以及 （ iii ） 为消费者提升或引入新风险的技术支持商业模式。新型金融和混合活动团体的兴起可能需要当局重新评估现有框架是否仍然适合目的。虽然由银行，保险公司和证券公司领导的金融集团通常受到集团范围的监督，但对于由其他类型的金融机构组成的金融集团，包括拥有两个或多个 NBFI 零售贷方的金融集团，情况并非如此。类似地，在大型科技公司和金融科技公司进入金融行业之前就设计了监管企业集团的国际方法 （ BCBS （ 2012 ） ），并且仅在金融或非金融集团控制在两个或多个行业 （ 例如银行，保险或证券 ） 进行重大金融活动的公司时才适用。（ i ） 包括 NBFI 零售贷方和支付提供商的团体 ； 以及。（ ii ） 由大型技术公司拥有 ， 而金融技术公司通常不在范围之内。这些融合了金融服务 ， 数据和技术的新结构要求国际机构对与数字时代相关的全集团监管框架进行现代化。适当的制度安排可以促进对 NBFI 零售贷方和新形式的金融集团的微观和宏观审慎监督。属于基础广泛的审慎措施范围内的 NBFI 零售贷方，理想情况下，应受到国家审慎监管机构的监督，而更有针对性的审慎要求可能需要审慎或行为监管机构 （ 或两者 ） 的参与。此外，新的集团结构可能会引发涉及各种政策领域的问题，例如审慎，商业行为，数据隐私，运营弹性和竞争，需要相关机构之间加强合作。最后，适当的制度安排可以帮助支持更广泛地应用宏观审慎措施，以涵盖 NBFI 零售贷方。2 维护金融系统的备用轮胎 ： 监管数字时代的非银行零售贷款机构 第 1 节 - 介绍1.家庭和中小型企业 （ SME ） 拥有一系列获得信贷的选择。他们可以选择通过访问分支机构在银行申请信贷 ， 或者他们可以在很少或没有人为参与的情况下在线寻求贷款。或者 ， 他们可以选择非银行金融中介机构 （ NBFI ） ， 即向家庭和企业提供私人信贷而无需持有银行许可证的公司。与银行一样 ， NBFI 可以通过实体分支机构或数字渠道运营。2.NBFI 是全球信贷的重要来源。根据金融稳定委员会 （ FSB ） 进行的年度全球监测活动 ， 截至 2022 年底 ， 银行持有的信贷资产份额为 65.5 ％ （ 149.9 万亿美元 ） 。其他金融中介机构 （ OFI ）2- 即保险公司和养老基金以外的 NBFI - 占据第二位 ， 份额为 22.5 ％ （ 51.5 万亿美元 ） 。就贷款准备金而言 ， 这是一种信贷活动 ， 银行持有 99.5 万亿美元的贷款资产和 15.4 万亿美元的 OFI （ FSB （ 2023 ） ） （ 图 1 ） 。OFI 在信贷资产中的份额 (以万亿美元为单位美元)图 1包括 21 个国家和欧元区的数据。俄罗斯的数据一直到 2020 年。银行包括所有接受存款的公司。来源: FSB (2023) 。3.在本文中 ， 我们专注于将贷款直接扩展到家庭和中小企业的 NBFI 子集。我们将此类实体称为 “NBFI 零售贷方 ” ， 我们将其定义为 ： (I) 通过使用自己的资产负债表从事贷款的公司3(ii) 不能接受活期存款 (如通过活期账户) ；4和 (Iii) 不是保险公司、证券公司或养老金或其他投资基金。5根据这一定义 ， NBFI 零售贷款人包括传统的非银行贷款人 （ 即金融公司、抵押贷款机构和其他消费金融公司 ） 以及较新的进入者 ， 如金融科技公司6和大技术人员 ，7完全通过数字渠道分配信贷。2OFI 被定义为 NBFI 行业的一个子集 ， 包括经纪交易商 ， 金融公司 ， 对冲基金 ， 货