2019年前三季度地方政府债券发行情况及展望

2019年前三季度地方政府 债券发行情况及展望 2019.12.23 2019年前三季度地方政府债券发行情况及展望 报告编号： 时间：2019年12月23日 联合资信 公用事业 一部 邮箱：lianhe@lhratings.com 电话：010-85679696 传真：010-85679228 地址：北京市朝阳区建国门外大街2号中国人保财险大厦17层（100022） 网址：www.lhratings.com 报告概要 2019年前三季度，地方政府债券共计发行1056支，发行规模合计41822亿元。整体看，前三季度地方政府债券发行呈现如下特点：受债务置换进入尾声影响，新增债券占比稳步提升；专项债券扩容明显，项目收益类专项债券品种进一步丰富；发行期限明显拉长，20年期、30年期等超长期地方政府债券发行占比提升；发行节奏明显提速，年初资金缺口大及年中债券集中供给的问题得到改善；整体利差收窄，各区域发行利差分化并不明显。 展望未来，预计2020年地方政府债券发行仍将保持较快节奏；项目收益类专项债券额度较多向基建类项目倾斜，但土储及棚改债券仍将保持较大规模；同时，专项债券发行有利于隐性债务管控及化解。 一、2019年前三季度地方政府债券发行概况 1、新增债券占比稳步提升 2019年前三季度，地方政府债券共计发行1056支，发行规模合计41822亿元，其中新增债券30367亿元（包括新增一般债券9070亿元、新增专项债券21297亿元），置换债券和再融资债券11455亿元。 回顾以往年度地方政府债券发行情况，2015-2017年地方政府债券发行整体以置换债券为主，初步计划用三年左右的时间对2014年认定的政府债务完成置换，新增债券占比于2017年逐步增长至35.78%；2018年，政府债务置换进入尾声，再融资债券则随着2015年公开发行的地方政府债券逐步到期而开始发行，但规模相对较小，当年新增债券发行占到全年发行总量的52%，地方政府债券发行开始由以置换债券为主转为以新增债券为主；2019年前三季度，新增债券占比则进一步提升至72.61%，其中专项债券，尤其是以项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称“项目收益类专项债券”）发行量大幅提升。 2、专项债券扩容明显，项目收益类专项债券品种进一步丰富 2019年前三季度，地方政府一般债券发行16676亿元、专项债券发行25146亿元（含20112亿元项目收益类专项债券），专项债券发行占比由2018年的46.72%提升至60.13%，发行支数及规模分别较2018年增长47.99%和29.20%。专项债券发行规模增长主要得益于项目收益类专项债券发行规模的高速增长。财政部于2017年推出项目收益类专项债券试点发行通知，当年项目收益类专项债券发行规模仅2867亿元，发行品种限于土地储备专项债券、收费公路专项债券，以及深圳市创新发行的轨道交通专项债券。2018年，项目收益类专项债券发行规模增长260.26%至10327.74亿元，其中棚户区改造专项债券成为新的增长点，高校、医院、产业园区、生态建设等专项债券创新品种陆续涌现。2019年1-9月，项目收益类专项债券发行总额达20112亿元，发行品种增加至30余种，其中土地储备、棚户区改造、收费公路专项债券仍为发行主力，分别占发行规模的33.67%、35.63%和7.59%，其他类型专项债券合计占23.12%。 -1 - 3、发行期限拉长 2019年前三季度，地方政府债券加权平均发行期限10.0年（一般债券11.8年，专项债券8.8年）， 较2018年发行期限明显拉长。2018年全年，地方政府债券平均发行期限6.1年，一般债券、专项债券均为6.1年。2019年发布的 《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号）提出，财政部不再对地方政府债券期限结构进行限定，由地方政府部门自主确定期限；同期亦有文件指出，要合理提高长期专项债券期限比例。受政策放宽影响，2019年以来，20年期、30年期等超长期地方政府债券发行占比提升至5%和9%，带动加权平均发行期限拉长。 图1 2019年1-9月各期限 地方政府债券发行占比情况 资料来源：根据Wind数据分析整理 4、发行节奏明显提速 以往年度，地方政府债券发行额度经3月份召开的两会审批通过后于5月份陆续发行，因此年初资金缺口通常较大，年中又易形成地方政府债券集中供给压力。为更好发挥积极的财政政策作用，匹配项目资金需求，2018年底召开的全国人大常委会会议授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额；同时授权国务院在2019-2022年度，以当年新增地方政府债务限额的60%为限，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。受此影响，2019年专项债券发行节奏明显提前。截至2019年9月底，经全国人大批准的2019年度地方政府专项债券额度已基本发行完毕，9月4日召开的国常会要求相关资金于10月底前拨付至项目0%7%28%20%29%5%5%6%发行支数占比情况2年3年5年7年10年15年20年30年0%5%32%17%28%4%5%9%发行金额占比情况2年3年5年7年10年15年20年30年-2 - 上。 整体看，决策层通过地方政府债券发行，托底基建投资稳增长的政策意图非常明显。 5、整体利差收窄，各区域发行利差分化并不明显 2019年前三季度，地方政府债券发行利率范围在2.83%~4.28%，各期限地方政府债券发行利率及利差情况如下表所示，各期限地方政府债券平均利率分别随着期限加大而提高，平均利差在26BP上下波动，较2018年的75BP和2017年的67BP有较大幅度的下降。2019年2月，媒体报道财政部要求地方政府债券的投标利率区间下限由同期国债收益率前五日均值上浮40BP下调至上浮25BP~40BP，此后地方政府债券发行利差基本维持在26BP左右。 同时，考虑到年内信用债违约事件频发，地方政府债券利差收窄的态势或将继续维系。 表1 2019年1-9月各期限 地方政府债券发行利率及利差情况 发行期限 2年 3年 5年 7年 10年 15年 20年 30年 平均利率（%） 2.98 3.12 3.28 3.44 3.45 3.46 3.81 4.05 平均利差（BP） 23.89 27.30 26.11 26.97 28.43 26.99 29.01 25.27 资料来源：根据Wind数据分析整理 分区域看，各省市平均利差与地区经济、财政及债务状况的区分度并不明显。从政府债务负担看，31个发债的省级行政单位中，地方政府债务率（地方政府债务余额/地方综合财力）超过100%的地区共有6个，其中贵州148.90%、辽宁147.76%、内蒙127.70%、青海111.81%、天津106.86%、湖南101.01%；5个计划单列市中大连为160.42%。同时，贵州及青海的地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP）亦处于高位，分别为59.77%和61.54%。但各省市地方政府债券利差分化并不明显，从2019年前三季度数据看，地方政府债券与国债的平均利差为25.80BP，发行平均利差最高的新疆为32.43BP，其次为安徽省30.25BP和辽宁省30.14BP，平均发行利差最低的重庆市为22.56BP。 -3 - 图2 2016-2018年全国各省市地区债务情况 资料来源：联合资信根据公开资料整理 图3 2019年前三季度地方政府债券平均发行利率及平均利差情况 资料来源：根据Wind数据分析整理 二、地方政府债券发行展望 1、2020年地方政府债券发行仍将保持较快节奏 财政部已于2019年11月27日提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元，计划资金于2020年初逐步投入使用，以尽快形成有效资产。预计2020年地方政府债券发行节奏将与2019年类似，发行时间趋于分散化，可持续发挥02040608010012014016018020002000400060008000100001200014000贵州省辽宁省内蒙古自治区天津市湖南省青海省海南省宁夏回族自治区陕西省吉林省福建省云南省广西壮族自治区新疆维吾尔自治区河北省山东省四川省重庆市安徽省江苏省黑龙江省湖北省甘肃省江西省山西省河南省浙江省广东省上海市北京市西藏自治区2016年地区债务(亿元)2017年地区债务(亿元)2018年地区债务(亿元)2016年地区债务率(%)2017年地区债务率(%)2018年地区债务率(%)-4 - 政府债券资金在稳投资、扩内需、补短板方面的重要作用。 2、项目收益类专项债券额度较多向基建类项目倾斜，资金用途的放宽将有效拉动投资需求，土储及棚改债券仍将保持较大规模 根据9月4日国常会部署，提前下达的专项债券资金重点用于基建补短板，不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。 因此，1万亿专项债券相关资金将主要流向基础设施建设，该规定从政策层面确保了基建类项目收益类专项债券的规模。 政策在引导项目收益类专项债券资金流向的同时，也放宽了资金用途，将积极促进基建项目的开展，有效拉动投资需求。 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》允许适当调整基础设施项目最低资本金比例。项目收益类专项债券资金用途的放宽将会缓解政府的资金压力，项目资本金比例的降低有助于基建项目的积极开展，资金可投向更多补短板项目，有效拉动投资需求。 土储及棚改专项债券作为主流发债品种，在2020年仍可保持较大规模。一方面，2020年仍处于3年棚改攻坚计划期间，存量棚改项目续发及新增棚改项目将保持较大的资金需求；另一方面，土地储备项目仍是地方政府各类项目收益品种中利润空间相对较大、回报周期相对较快的品种，地方政府的政策调控可在一定程度上保障收益实现。 3、专项债券发行助力隐性债务管控及化解 地方政府债券发行是政府债务治理中“开前门、堵后门”的重要一环。对于可承接专项债券项目的城投平台，其在未来经营持续性、项目资金到位度、融资渠道及融资成本上的优势将有所加强，以往的隐性债务增长将被低成本的显性债务所取代。同时，大部分地区的隐性债务化解仍主要依赖于土地出让金抽成，土储专项债券发行有利于地方政府加快土储项目建设进度、保障土地顺利上市。 -5 - 附表 地方政府债券发行省市主要经济、财政、债务数据 GDP（亿元） GDP年增 速（%） 人均GDP（万元） 固定资产投资（亿元） 第三产业占 比（%） 一般公共预算收入（亿元） 税收/公共财政预算收入（%） 政府性基金收入（亿元） 地方综合财力（亿元） 一般公共预算收入/一般公共预算支出（%） 政府债务余额（亿元）） 地方政府债务率（%） 地方政府负债率（%） 广东 97277.77 6.80 8.64 35286.84 54.23 12102.90 80.45 5886.85 19753.11 76.91 10007.81 50.66 10.29 江苏 92595.40 6.70 11.52 55915.22 50.98 8630.16 84.17 8222.81 18671.87 74.03 13285.55 71.15 14.35 山东 76469.67 6.40 7.63 57466.04 49.53 6485.40 75.52 6000.62 15355.29 64.22 11436.70 74.48 14.96 浙江 56197.15 7.10 9.86 33335.94 54.67 6598.10 84.67 8736.56 20253.27 76.48 10794.43 53.30 19.21 河南 48055.86 7.60