宏观研究：预算草案的五大焦点

2024年3月6日 预算草案的五大焦点 核心观点： 分析师 研究助理聂天奇 一、财 政 首 要 支 持 政 策 转 向 经 济 转 型 和 科 技 创 新。根 据 过 往 几 年 预 算 草 案 来 看，每 年 基 本 会 公 布7-8项 主 要 政 策，其 基 本 规 律 是：后 几 项 政 策 相 对 固 定，而 前 三 项政 策 的 内 容 和 排 序 往 往 指 明 当 年 重 点 方 向 。 例 如2022年 首 要 政 策 目 标 是 保 市 场 主体、2023年 为 扩 大 内 需，而 今 年 我 们 看 到 主 要 政 策 的 前 两 项 均 和 科 创 相 关，第 一 是支 持 加 快 现 代 化 产 业 体 系 建 设，第 二 是 支 持 深 入 实 施 科 教 兴 国 战 略。去 年 的 首 要 目标“扩 大 内 需”已 经 移 居 第 三。据 此 我 们 认 为：新 一 轮 财 政 逆 周 期 调 控 或 不 同 于 以往 几 次 传 统 基 建 投 资 扩 张，将 更 加 兼 顾 跨 周 期 调 节、聚 焦 经 济 转 型 和 科 技 创 新。具体 财 政 支 持 政 策 有 以 下 几 方 面 ： 一 是 税 收 政 策 方 面 的 表 述 更 多 为“落 实”， 既 落 实技 术 改 造 相 关 投 资 税 收 优 惠，落 实 研 发 费 用 加 计 扣 除 等 政 策；二 是 政 府 专 项 产 业 基金 的 资 金 支 持；三 是 国 企 改 革，在 国 有 资 本 经 营 预 算 基 础 上 更 好 发 挥 国 有 资 本 和 国有 企 业 在 科 技 创 新 中 的 引 领 、 引 导 作 用 ； 四 是 财 政 对 于 教 育 和 研 发 支 持 。 二、“大 国 大 城”战 略 下 财 政 和 基 建 转 向 人 口 流 入 的 发 达 经 济 带 。本 次 预 算 草案 在 提 及“推 动 城 镇 化 建 设”时，对 于“三 大 工 程”即 城 市 基 础 设 施 的 建 设 将 更 多倾 向 吸 纳 农 村 人 口 较 多 的 城 市，并 推 动 健 全 常 住 地 提 供 基 本 公 共 服 务 制 度。这 意 味着 未 来 人 口 大 量 流 入 的 大 中 城 市 基 础 设 施 和 公 共 服 务 建 设 将 是 财 政 重 点 支 持 方 向。 资料来源：Wind、中国银河证券研究院 风险提示 三 、 广 义 财 政 显 著 扩 张 ， 但 主 体 转 向 中 央 负 债 。2024年 一 般 公 共 预 算 支 出 增速4%，略 低 于 去 年，财 政 扩 张 主 要 靠 政 府 性 基 金 支 出 的 大 幅 扩 张。2024年 政 府 性基 金 预 算 收 入 增 长0.1%，与 去 年 持 平，但 支 出 增 长18.6%，支 出 绝 对 值 较 去 年 增 长约1.88万 亿 。 其 背 后 主 要 是1万 亿 的 新 增 超 长 期 特 别 国 债 以 及6000多 亿 的 中 央 政府 性 基 金 预 算（去 年 超 收 和 往 年 结 余）对 地 方 的 转 移 支 付。需 要 注 意 的 是，今 年 政府 性 基 金 的 扩 张 与 往 年 显 著 不 同 的 是，增 量 资 金 主 要 来 于 中 央，而 不 是 往 年 持 续 扩张 的 地 方 专 项 债。对 于 政 府 投 融 资 而 言，意 味 着 更 低 的 融 资 利 率 和 更 低 的 债 务 风 险。 1.政策理解不到位的风险2.财政政策不及预期的风险3.经济超预期下行的风险4.政府债券违约超预期的风险 四 、 地 方 政 府 性 基 金 收 入 背 后 隐 含 了 中 央 对 于 地 产 的 预 期 转 向 平 稳 。自2021年 以 来，由 于 房 地 产 行 业 的 持 续 下 行，作 为 地 方 政 府 性 基 金 主 要 收 入 的 土 地 出 让 金收 入 连 续3年 大 幅 下 行 。2024年 预 算 草 案 中 ， 对 于 地 方 政 府 性 基 金 收 入 的 目 标为6.6万 亿，较 去 年 增 长0.1%。我 们 认 为 这 一 增 速 目 标 较 为 客 观，也 从 侧 面 反 映 了 中央 对 于2024年 房 地 产 一 级 市 场 的 判 断 和 政 策 导 向 仍 然 以 稳 为 主 。 五 、 国 有 资 本 经 营 预 算 反 映 地 方“盘 活 存 量”压 力 大 幅 缓 解 。对 比2023年 国有 资 本 经 营 预 算 的 完 成 情 况 和2024年 的 收 支 预 算 ， 可 以 显 著 发 现 今 年 的 收 支 增 速大 幅 缓 解。其 中2023年 国 有 资 本 经 营 预 算 收 入 为6743亿 元，预 算 完 成 度 为125.9%，增 长18.4%。报 告 显 示 其 收 入 高 增 的 背 后 主 要 是 地 方 加 大 资 产 处 置 力 度，一 次 性 产权 转 让 收 入 增 加 ， 地 方 国 有 资 本 经 营 收 入 增 长 较 多 。而2024年 国 有 资 本 经 营 预 算收 入 仅 为5925.14亿 元，下 降12.1%，主 要 是 地 方 收 入 调 降 较 多。“一 升 一 降”背 后反 映 了 疫 后 财 政 逐 步 走 向 正 常 化 ， 地 方 国 资 通 过 存 量 盘 活 应 急 的 压 力 大 幅 缓 解 。 目录 一、财政首要支持政策指向转型和创新........................................................................................................................................3二、“大国大城”战略下财政和新增投资转向发达经济带.......................................................................................................3三、广义财政显著扩张，但主体转向中央负债............................................................................................................................4四、地方政府性基金收入隐含了中央对于地产的预期转向平稳...............................................................................................5五、国有资本经营预算反映地方“盘活存量”压力大幅缓解...................................................................................................5 3月6日财政部公布了《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》，从今年预算草案的整体内容来看，对于财政重点支持方向、区域间的财力流向以及央地间的债务融资较以往年度均有显著变化。通过地方政府性基金和国有资本经营预算的收支安排中，也反映出中央对于地产投资的预期趋稳、地方“盘活存量”的压力也有大幅缓解。主要内容如下： 一、财政首要支持政策指向转型和创新 根据过往几年预算草案来看，每年基本会公布7-8项主要政策，其基本规律是：后几项政策相对固定（第四是乡村振兴、第五是生态环境、第六是民生、第七是国防、外交、政法），但前三项政策的内容和排序往往指明当年重点方向。例如2021年首要政策是“推动创新发展和产业升级”、2022年首要政策目标是保市场主体、2023年为扩大内需，而今年我们看到主要政策的前两项均和科创相关，第一是支持加快现代化产业体系建设，第二是支持深入实施科教兴国战略。去年的首要目标“扩大内需”已经移居第三。据此我们可以得出的结论是：新一轮财政逆周期调控不同于以往几次扩张，更加聚焦经济转型和科技创新。 财政如何支持经济转型和科技创新？从预算草案来看，具体支持政策主要以下几方面：首先税收政策方面的表述更多为“落实”，即落实技术改造相关投资税收优惠，落实研发费用加计扣除等政策，例如去年已将符合条件的集成电路和工业母机企业研发费用税前加计扣除比例提高至120%，将符合条件的研发费用税前加计扣除比例由75%提高至100%；二是专项产业基金支持，去年我国的产业基础再造和制造业高质量发展专项资金增长了20.3%，今年预算草案再安排专项资金104亿元；三是国企改革，在国有资本经营预算基础上更好发挥国有资本和国有企业在科技创新中的引领、引导作用，去年国务院印发了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，在收入方面实现了所有国有企业的预算全覆盖，支出层面强化了纪律约束，突出了产业引领作用；四是教育和研发支持，今年财政预算草案中主要财政政策第二位是“科教兴国”，从支持加快建设高质量教育体系和推动高水平科技自立自强两方面做了阐述，主要支持政策是加大教育支出和财政研发补贴。 二、“大国大城”战略下财政和新增投资转向发达经济带 财政支持区域协调发展，“大国大城”战略下未来财政和政府投融资或将向经济发达的经济带聚集。本次预算草案在提及“推动城镇化建设”时，对于“三大工程”即城市基础设施的建设将更多倾向吸纳农村人口较多的城市，并推动健全常住地提供基本公共服务制度。这意味着未来人口大量流入的大中城市基础设施和公共服务建设将是财政重点支持方向。 资料来源：Wind、中国银河证券研究院 资料来源：Wind、中国银河证券研究院 实际上过去我国地方政府隐形债务风险攀升及央地财力、区域财力失衡的因素之一在于财力和基础设施建设并未随人口流向而走，造成大量地区基础设施相对过剩，政府投资回报率较低。以当前12个化债重点地区为例，其基本均属于人口净流出的东北和中西部地区，相对于其GDP占比和人口而言，基建和债务水平过高。去年提出的“三大工程”均指向城区人口300万以上的大中城市，今年的预算草案也首次提财政向人口流入区域倾斜的资金安排，这均表明了未来政府债务和基建建设的投向转变。对此。我们在之前报告《2024年地方化债何去何从？》也进行了详细分析。 资料来源：财政部、Wind，中国银河证券研究院 三、广义财政显著扩张，但主体转向中央负债 中央政府性基金支出大幅扩张，支持财政逆周期和跨周期调节。一般公共预算调入资金比例大幅提升，一般公共预算支出增速4%，财政扩张主要靠政府性基金支出的大幅扩张。2024年政府性基金预算收入增长0.1%，与去年持平，但支出增长18.6%，支出绝对值较去年增长约1.88万亿。 其背后主要是1万亿的新增超长期特别国债以及6000多亿的中央政府性基金预算（去年超收和往年结余）对地方的转移支付。需要注意的是，今年政府性基金的扩张与往年显著不同的是，增量资金主要来于中央，而不是往年持续扩张的地方专项债。对于政府投融资而言，意味着更低的融资利率和更低的债务风险。 资料来源：Wind、中国银河证券研究院 资料来源：Wind、中国银河证券研究院 四、地方政府性基金收入隐含了中央对于地产的预期转向平稳 地方政府性基金收入背后隐含了中央对于地产行业保持平稳的预期。自2021年以来，由于房地产行业的持续下行，作为地方政府性基金主要收入的土地出让金收入连续3年大幅下行。2024年预算草案中，对于地方政府性基金收入的目标为6.6万亿，较去年增长0.1%。我们认为这一增速目标较为客观，也从侧面反映了中央对于2024年房地产一级市场的判断和政策导向仍然以稳为主。 五、国有资本经营