解决学校之间教师分配效率低下的问题

解决学校之间教师分配效率低下的问题 坦桑尼亚的案例授权公开披露 马拉维和冈比亚 1.Introduction 教师是学习的唯一最重要的投入，在撒哈拉以南非洲的许多国家，教师的薪酬占基础教育支出的大部分（Bold等人。, 2017)。然而，在该地区的许多国家，教师在学校之间的分配很少。特别是，与靠近城镇和大村庄的学校相比，偏远地区的学校经常人手不足，这反映出教师不愿接受在艰苦地区的职位（Mlee，2010年）。相比之下，在城镇和较大村庄内或附近的学校往往拥有比政府标准要求更多的教师，即使全国教师的总体供应不足。估计该地区学校之间的人员配置差异的28％不能通过学校注册规模的变化来解释（Majgaard和Migat，2012）。 这是公共教育支出效率低下的主要原因，在相对人满为患的学校中，他们对学习成果的边际影响有限，花费了大量的资金来维持教师。这些低效的影响可能会因需要确保学校教师中适当的学科专业知识而加剧。 这些低效率往往因学校内教师在年级之间的分配效率低下而加剧。在许多区域国家，教师被不成比例地分配给小学高年级，特别是男教师，使得低年级学生与教师的比例很高，而高年级的教师多于要求。 使学校之间的教师分配合理化的方法通常涉及两种策略(Asim等人，2019年)。首先，各国可以制定并实施更明确的规则和政策，涉及新聘用教师到学校的部署，以及调动和晋升，要求教师被安置在PTR高的学校。本说明提供了坦桑尼亚使用基于结果的融资来改善此类规则的实施的证据。其次， 低于351学校内部的不平等部署加深了这个问题，结果是2016年有40％的学校在标准2中的PTR超过100。2200多名学生的班级规模在1 - 2年级很常见(坦桑尼亚联合共和国教育、科学和技术部，2020年)。 各国可以向偏远或艰苦岗位的教师提供奖励或支持付款，以鼓励他们接受并留在此类岗位。方框1介绍了两个实施此类激励措施的国家的例子，一个成功(冈比亚)，另一个面临更多挑战(马拉维)。 教师分布不佳反映了教师管理系统的弱点。尽管官方政策建议在学校之间公平部署教师，但实际上，决策的重点一直放在教师的总体供应和国家PTR上，对与分配相关的挑战的关注有限。关于教师分配的政策层面讨论往往强调农村地区学校缺乏设施和便利设施；3虽然这些问题确实导致教师不愿接受此类学校的帖子，但强调解决这些弱点的长期过程分散了支持和迫使教师接受足够数量此类帖子的中期挑战。坦 桑 尼 亚 的 教 育 治 理 结 构 增 加 了 挑 战 ， 教 育 ， 科 学 和 技 术 部（MoEST）。4制定教师管理的标准和政策，总统办公室-地区和地方政府（PO - RALG）5在国家一级负责向地区部署新聘用的教师，以及负责向学校部署教师的地区，使联合决策更加困难。结果是，关于部署新雇员的决定没有优先考虑平等的PTR，导致MoEST向地区和地区向学校不公平地部署新雇员。 2.问题是什么？ 与撒哈拉以南非洲的许多国家一样，坦桑尼亚在2002年实行免费初等教育后，获得教育的机会迅速改善，但这种机会的改善伴随着学习成果的停滞。2012年，由于小学毕业考试（PSLE）的通过率突然下降，这种停滞成为公众关注的话题，这是小学最后年级学生参加的高风险考试，用于升入中学。2012年，通过考试的学生比例从57％下降到30％，这引起了人们对教育系统质量的广泛关注。评估表明，低年级的学生每分钟只能阅读当地主要语言斯瓦希里语的18个单词（坦桑尼亚政府，2013年）。 这场危机反映了坦桑尼亚公共教育支出的使用效率低下。在2010年至2014年期间，坦桑尼亚的公共教育支出平均占GDP的3.7％，与撒哈拉以南非洲的平均水平一致（UIS，2023年）。然而，这笔资金的使用效率严重低下，特别是在教师方面。教师工资约占基础教育公共支出总额的65%，占地方和区域教育支出的95%(世界银行，2019年），这些低效率对整体教育财政产生了重大影响，工资的经常性支出占很大比例，为运营成本和其他经常性支出留下了有限的空间。 特别是，教师在学校之间分配不均。2014年，全国小学平均PTR为46个，掩盖了地区之间的巨大差异，其中人员最好的是乞力马扎罗山，每名教师约32名学生，人员最差的是Sigida，70岁（坦桑尼亚政府，2014年）。该国162个地区中，只有107个地区的总体PTR在35 - 50之间，被政府确定为可接受的范围，其中33个地区的PTR较高，20个地区的PTR较低。一个地区内的学校之间的PTR也有很大差异。结果，只有36％的学校处于可接受的PTR范围内。另外36％的学校人手不足，PTR高于50，而27％的学校人手不足。 平均地区PTR在35 - 50可接受范围内的地区的份额有所改善。6在该计划的头五年中，总共有2000万美元与这个国家级DLR的改善有关。第二个奖励地区提高PTR在可接受范围内的学校份额。对于PTR下降到可接受范围（例如，从55到45）的每所学校，学区将获得5, 000美元，对于PTR上升到可接受范围（例如，从25到35）的每所学校，学区将获得3, 000美元。这种双重结构旨在为地区提供最强有力的激励措施，以改善人手不足的学校的学校PTR，同时仍为将教师从人满为患的学校转移提供一些奖励。在该计划的头五年中，总共有3000万美元与地区级DLR的成就有关。 大部分人手不足的学校对学习产生了负面影响：在PTR高于官方目标40的学校中，4年级的学习成果通常要低15％（Asim，Chgov和Casley Gera，2019）。此外，其他地区和学校的人员相对过剩对教育支出的效率产生了负面影响，大约13％的基础教育支出将用于保留人员相对过剩的小学的教师，这些小学对学生的学习成果影响有限。这些低效率也对坦桑尼亚实现普及教育的努力提出了挑战：2015年小学净入学率为81%，扩大教育系统以满足需求将大大昂贵，而最昂贵的资源分配效率低下。为了最大限度地发挥坦桑尼亚有限的教育资金的影响，实现免费教育，提高学习成果，迫切需要改善地区之间和学校之间的教师分配。 4.教育支出效率的结果是什么？ 3.采取了什么措施来解决这个问题？ 在该计划的前两年，国家一级的DLR实现了100％，反映了EPforR的PO-RALG和MoEST内部的高度认识以及可用的激励措施。但是，在地区一级，对EPforR的认识要低得多，而DLR在2014 / 15年度仅实现了20％，只有150所学校进入了PTR的可接受范围。在一系列区域讲习班提高了地区一级工作人员对激励措施的认识之后，DLR的成绩在2015 / 16年度增加到41%，可接受范围内的学校数量增加了7%。 坦桑尼亚政府与发展伙伴合作，采取了基于结果的融资方法，以改善学校之间的教师分配。这项改革是现在取得重大成果的一部分！在教育方面，后来被称为成果教育计划（EPforR），这是一个5.14亿美元的项目，在世界银行，英国外交，联邦和发展办公室（UK FCDO）和瑞典国际开发机构（Sida）的支持下，于2015 - 22年进行。EPforR为广泛的政府改革和干预措施提供了支持，以改善教育成果，其资金与绩效条件挂钩，称为支付相关结果（DLR）。该项目的两个DLR奖励了地区之间和学校之间教师分布的改善。具体来说，DLR奖励了PTR在35 - 50可接受范围内的地区和学校份额的提高。选择可接受的范围作为目标-而不是简单地将PTR低于最高水平的学校数量-明确鼓励教师远离人员相对过剩的地区和学校。 在2015年选举新政府后，新政府于2015年12月推出了免费基础教育政策（FFBEP）。在先前废除初等教育正式收费的改革的基础上，这项政策废除了初中基础教育的所有正式和非正式收费。该政策导致整个中小学的入学人数激增。2015年至2018年，中小学学生人数从943万人激增至1151万人，主要原因是小学入学人数大幅增加，并向初中和高中发展。虽然朝着坦桑尼亚实现普遍入学的目标迈出了一大步，但入学人数的激增对改善PTR提出了挑战。全国小学PTR从2016年的44名上升到2019年的58名，反映出随着入学人数的增加，缺乏新教师。只有65％的地区可以接受。 与许多国家一样，在坦桑尼亚，有关教师安置的决定分为两个级别：国家政府将新聘用的教师分配给地区，而地区将其分配给学校并管理转移 学校之间。因此，DLR在这些两个层次:第一个奖励国家政府 2016 / 17年度的教师人数，到2018 / 19年度下降到令人不安的45％，而PTR非常高的学校（超过75）的比例到2019年上升到27％。 PTR可接受的地区的份额再次开始改善，到2022年项目关闭时上升到57％。 DLR启用的相对人浮于事的学校份额的减少对教育支出的效率产生了重大影响。估计每年仅在小学教师的工资上就花费了7亿美元，估计每年有8000万美元被有效地浪费了，因为在有盈余的学校中维持教师-由于改善了这一数额减少了约4500万美元。这种效率提高相当于基础教育支出的大约2.2%。9 然而，即使全国教师供应未能满足需求，各地区也通过更好地分配现有教师来回应激励措施。结果是，即使国家教师短缺加剧，PTR在可接受范围内的学校的比例仍在继续增加，尽管速度缓慢。7特别是，各地区积极努力减少相对人满为患的学校的教师人数，在2014年至2019年期间，PTR低于可接受范围的学校的比例从27％下降到12％（图1）。但是，由于国家PTR的上升，PTR高于可接受范围的学校的比例继续增加。 5.其他国家有哪些经验教训？ 到2020年，各地区认为，鉴于总体供应受到限制，他们无法在将学校纳入可接受的PTR范围方面取得重大进展。修订了DLR，以奖励政府将教师分配到商定的人手不足的学校名单中，8无论对PTR的直接影响。总体而言，在2020 / 21年部署的4, 792名教师中，有78％是根据此协议清单部署的。随着教师供应的改善， 成功的教师分配行动可能需要在政府的多个层面采取行动。许多撒哈拉以南国家利用分层决策系统来部署新教师，教师由国家政府分配给地区，由地区分配给学校。为了取得进展，各国政府需要确保新教师的充足供应和公平 结果证明是成功的，如果再加上对改善学习困难的市政当局的密集技术援助(Lautharte等人，2021年)。 部署到地区，而地区需要公平地将教师部署到学校。在这种情况下，双重激励措施，其中一些资金提供给地区，以响应部署决定，可能是必要的，以确保整个部署链得到激励。 当整体教师供应受到限制时，将教师从相对人满为患的学校中转移是可能的，而且更为重要。尽管人手不足的学校对学习产生了更多的负面影响，但相对人手不足的学校直接导致了其他地方的人手不足，并对整体教育支出的效率产生了最严重的影响。但是，即使教师的总体供应受到限制，地区一级官员的协同行动也可以改善人员过多的情况。通过从PTR低于35的学校重新部署教师，坦桑尼亚各地区能够将PTR学校的比例保持在可接受的范围内，并缓慢增加，即使国家PTR迅速增加，对整体支出效率也有很大好处。 基于结果的融资可以支持提高教师支出效率，但除非得到支持和指导，否则不太可能足够。尽管坦桑尼亚各地区可用于改善PTR在可接受范围内的学校份额的资金是大量的，但由于对激励机制的认识和了解不足，最初的反应是薄弱的。提高认识活动和指导官员适当部署的工具可以帮助确保激励措施具有预期效果。坦桑尼亚的经验与地方一级基于结果的融资的其他实验是一致的，例如在巴西的塞阿拉，那里基于结果的融资用于改善学习。 方框1.远程学校教师的激励方案：来自GAMBIA和马拉维的教训 一旦教师得到适当部署，就需要确保他们留在他们所在的学校。这些学校通常位于艰苦的偏远地区。赋予教师住在医疗设施或配偶附近的权利的规则或习俗可以用来避免在偏远地区安置。此外，教师使用广泛的正式和非正式的个人联系来影响安置并抵制部署到偏远地区。*. 在农村学校提供住房是在艰苦岗位上留住教师的一种常见方法，包括在贝宁、科特迪瓦、加纳和毛里塔尼亚等地。但是，这是一种高成本的方法，三名教师的住宿通常比一