中国宏观金融NIFD季报主编:李扬殷剑峰张旸 王蒋姜2022 年 4 月中国金融监管NIFD季报主编:李扬郑联盛李俊成、张淑芬2024 年 2 月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度 2 月份发布。 I 完善现代金融监管，有效防范金融风险 摘 要 2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，我国经济金融体系稳中求进、向好发展。2023年党和国家机构改革实施推进后，我国召开中央金融工作会议，进一步部署加强和完善现代金融监管，有效防范金融风险。2023年外部金融风险十分凸显，美欧货币政策转向触发美欧银行业爆发全球金融危机以来最显著的风险事件。面对国内金融急迫复杂的风险状况，金融管理部门积极主动、有效应对，有效保障金融体系整体稳定，同时在房地产市场、地方债务、中小金融机构等领域优化风险应对和金融监管，并着重强化系统重要性金融机构监管。面对人工智能等新兴技术在金融领域的应用，国内外金融监管部门着力探索适应性监管框架，以确保金融稳定。2024年，金融监管系统将立足稳中求进、以进促稳、先立后破的工作总基调，进一步优化现代金融监管，更好地统筹金融高质量发展和高水平安全，确保金融体系稳定与安全。本报告负责人： ⚫ 郑联盛 国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 本报告执笔人： ⚫ 李俊成 中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室助理研究员 ⚫ 张淑芬 中国社会科学院金融研究所博士后 【NIFD季报】 全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 机构投资者的资产管理 目 录 一、中央金融工作会议胜利召开 ............................. 1 二、美欧银行业爆发重大风险事件 ........................... 4 三、系统重要性金融机构监管强化 ........................... 7 四、地方债务风险处置取得进展 ............................ 10 五、人工智能风险应对亟需优化 ............................ 13 六、2024年中国金融监管展望 .............................. 18 1 2023年是党和国家历史上重要的一年，是全面贯彻党的二十大精神的开局之年。这一年，国际政治经济环境不利因素增多，国内周期性和结构性矛盾叠加，面对错综复杂的国际国内环境，党中央领导全国顶住外部压力、克服内部困难，全面深化改革开放，加大宏观调控力度，着力扩大内需、优化结构、提振信心、防范化解风险，中国经济在持续承压中走出一条回升向好的复苏曲线，呈现前低、中高、后稳态势。中国金融监管当局稳中求进，积极应对、有效处置房地产金融、地方政府隐性债务、中小金融机构等领域风险，妥善应对美欧货币政策变化和美欧银行业重大风险事件等外部风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。同时，新一轮金融监管机构改革开启，“一委一行一局一会”新格局形成，金融监管当局把握回归本源、优化结构、强化监管、市场导向的四项原则，肩负服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大任务，不断深化金融监管改革，优化金融监管制度，提升金融风险应对处置能力和金融部门现代化治理能力，逐步强化金融体系服务实体经济的能力，保持经济金融体系整体稳定，为中国式现代化和高质量发展贡献更大的金融力量。 一、中央金融工作会议胜利召开 2023年10月30日至31日，中央金融工作会议在北京召开。作为我国金融领域最高规格的会议，中央金融工作会议把“加强金融监管”列为重点工作之首，要求全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。 近年来我国金融监管工作已经取得一定成绩，在过去的“一委一行两会”金融监管架构下，稳妥有序推进风险处置、清理整顿金融秩序、维护房地产市场稳健运行、有效应对外部冲击风险、金融稳定保障体系建设取得积极进展。但目前金融领域还存在一些问题，急需得到更大力度的监管，主要体现在四个方面：一是经济金融风险隐患仍然较多。由于内外风险因素叠加，特别是金融风险暴露具有滞后性，我国金融系统风险频发、多发的态势将延续一段时间，中小金融机构风险、地方债务风险、房地产风险与汇率风险仍然较为严峻。二是金融服务实体经济的质效不高。金融机构同质化竞争依然存在，未能形成多层次金融服务体系。金融服务覆盖面不足，部分薄弱领域缺乏有效的金融服务供给。金融机构对金融产品服务、业务经营模式等创新力度不够，差异化经营有待进一步加强。小型金 2 融机构无法承担融资功能，货币空转现象普遍。实体经济薄弱领域融资缺乏针对性配套制度。民间资本缺乏管理与引导。三是金融乱象和腐败问题屡禁不止。一方面，鱼龙混杂的互联网金融领域暴露出各种问题，传统金融行业中银行、证券、保险的一些金融产品创新过度脱离实体，邮币卡骗局、场外市场打着现货旗号做期货的现象也频繁出现。另一方面，金融腐败现象形式多样，包括金融机构工作人员利用职务便利以权谋私等违法活动，不仅破坏经济活动的公平公正原则，破坏市场经济的有序竞争，也扰乱金融机构的正常运行，损害金融机构的声誉，威胁金融体系的安全稳定。四是金融监管和治理能力薄弱。一方面，金融监管体制机制的顶层设计需根据中国式现代化要求进一步优化，主要监管部门之间的监管协同不够，中央金融监管部门指导地方金融监管不够到位。另一方面，金融监管人员的治理能力需更好地适应新时代的要求，干部人才队伍建设有待进一步提升监管能力与水平，落实全面从严治党“两个责任”有差距，部分金融机构或领域受到的监督管理不够有力，一些重要岗位和关键环节存在廉洁风险，系统中利用监管权谋私问题多发，政商“旋转门”问题比较突出，“四风”问题禁而未绝。 考虑到“一委一行两会”的金融监管架构难以适应现阶段的金融发展形势，进行金融监管体制创新十分必要。本次中央金融工作会议召开之前，中共中央、国务院于2023年3月印发《党和国家机构改革方案》，决定在中国银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。就此，本次改革正式拉开序幕。2023年5月18日，国家金融监管总局正式挂牌，如图1所示，本次改革后，我国金融监管将由“一委一行两会”的金融监管模式转变为以中国人民银行、国家金融监管总局、中国证监会为主体的“一行一局一会”金融监管新格局。 3 图1 “一行一局一会”金融监管新格局 中央金融工作会议明确指出，要继续深化金融监管，明确将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法，严厉打击非法金融活动。中央金融工作会议后，国家金融监管总局的“三定”（定职责、定机构、定编制）方案浮出水面，继续深化金融监管机构改革。“三定”方案明确监管职能转变的方向：一是加强和完善现代金融监管，转变监管理念和监管方式，坚持既管合法又管非法，持续提升监管的前瞻性、精准性、有效性，强化中央和地方监管协同，加强金融消费者权益保护，加大对违法违规行为的查处力度，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。二是加强金融监管内部治理，强化对权力运行的有效制衡，规范政策制定、市场准入、稽查执法、行政处罚、风险处置等工作流程，强化对重点岗位和关键环节的监督制约，打造一支政治过硬、专业精湛、清正廉洁的监管铁军。 本次金融监管体制创新工作意义深远，从此前“所有的金融业务”纳入监管，到如今“所有的金融活动”纳入监管，一词之差却体现了监管逻辑和本质的变化：此次监管体系的调整，突出了功能监管以及完善金融监管统筹协调之需求，是持续深化金融体系改革的体现，实现了金融监管全覆盖。具体来看，本次金融监管体制改革将产生以下积极效益：一是有利于统筹监管日益交叉混业的金融业，进一步增强金融监管工作的科学性、合理性和有序性。有效调整中央和地方政府金融监管职责，规范金融市场运行秩序，更好地支持金融创新，控制金融风险。更调整为 证监会 证监会 （国务院直属事业单位） （国务院直属机构） 在此基础上组建 中国人民银行 银保监会 国家金融监督 管理总局 中国人民银行 （国务院直属事业单位） （国务院直属机构） 一行两会 一行一局一会 4 为重要的是，将非正规金融活动也纳入到监管范围之内，实现了“兜底监管”。二是进一步强化金融服务实体经济的功能。统一债券发行规范，提升资本市场融资效率等，将有助于加快完善中国多层次资本市场体系建设，有效提高直接融资占比。三是有利于统筹中国人民银行职能的行使。改革后，人民银行的法律地位更加突出，与其他监管部门职责分工更加清晰，货币信贷政策传导更加高效，现代中央银行建设步伐将会加快，其宏观性、系统性、基础性和社会性职能将得到强化。四是加强对投资者的保护。集中监管、维护金融消费者的合法权益，将有助于推动中国财富管理行业规范运行，促进财富管理市场蓬勃发展。五是提高金融管理的效能，从宏观管理、监管体系、构建网络、隐患排查、体制保障等方面筑起制度“防火墙”，将金融监管的关口前移、下移，降低风险。六是有利于统筹监管工作人员与队伍，杜绝金融系统内部祸起萧墙，将工作人员全部纳入国家公务员管理，消除灰色收入带来的隐患。 二、美欧银行业爆发重大风险事件 2023年3月8日，硅谷银行爆发流动性危机，并迅速引发客户恐慌性挤兑，两天后，该银行被关闭接管；3月12日，签名银行（Signature Bank）因“系统性风险”倒闭；再加上此前宣布停业的银门银行（Silvergate Bank），短短一周时间，美国三家银行倒闭。尽管美国金融监管机构立即采取紧急应对措施，但美国银行风险事件仍向欧洲外溢。3月中旬起，欧洲银行业开始爆发风险事件，两家全球系统重要性金融机构瑞士信贷和德意志银行先后遭遇不同程度的风险冲击。3月14日，全球系统重要性银行之一的瑞士信贷发布报告称该行对财务报告的内部控制存在重大缺陷，引发欧洲银行股价普遍下跌。在瑞士监管机构合力推动下，瑞银集团收购具有167年历史的瑞士信贷。十天后，德意志银行股价在盘中下跌近15%，其AT1债券也遭受抛压，进一步引发风险溢出冲击。一时间，美欧银行业风声鹤唳。随着美欧监管者强势出手，硅谷银行、瑞信等危机解除，市场恐慌情绪暂时缓解。然而，不到两个月的时间，美国第一共和银行状况急剧恶化并宣布关闭。4月30日，美国联邦存款保险公司控制了美国第一共和银行，宣布出售大量资产和存款。伴随着媒体报道的银行流动性风险事件引发担忧，多家美国银行股价出现大幅下滑，带动美国标普银行业ETF指数和区域性银行ETF 5 指数大幅下跌。而欧洲银行业从瑞信被瑞银收购后，危机似乎暂时消退，欧洲Stoxx 600银行指数在经历了一番波动之后缓和下来。 图2 美欧银行指数 数据来源：Bloomberg, 混沌天成研究院。 2023年3-5月美欧银行业风险暴露具有市场预期逆转快、风险暴露速度快、市场冲击较显著等特征，是全球金融危机以来较为凸显的风险事件。审视本轮美欧银行业风险事件，具有多重根源。一是利率风险是本轮金融风险被触发的主要原因。受多重因素影响，2021年下半年美欧通货膨胀率不断攀升，美联储和欧洲央行先后开启加息进程，自2022年3月以来，美联储已加息11次，累计加息幅度达525个基点，联邦基准利率调至5.25%至5.50%。欧洲央行自2022年7月结束长达8年的负利率时代以来，连续加息10次，累计加息450个基点。2022年起，美欧货币政策