成渝地区双城经济圈建设中城投企业发展机遇与挑战

联合资信公用评级四部|刘亚利 摘要 成渝地区双城经济圈建设是落实区域协调发展战略的重大举措，近年来成渝地区战略定位逐步提升；作为拓宽我国经济回旋空间的战略大后方，成渝地区具备构建重要增长极的先天条件。近年来，成渝地区双城经济圈整体发展较快，但存在圈内城市发展不均衡、成渝双核竞争大于竞合等问题。 成渝地区双城经济圈高质量建设的关键点在于形成良性竞合关系，通过融合发展、优势互补、机制创新等提升综合竞争力。城市、交通、人才、产业方面融合发展，有利于中心城市与周边城市形成产业分工体系和发展链条，通过交通、产业与服务联系形成“1+1>2”的同城化效应。具有比较优势的产业进行错位发展，有利于实现优势互补，提升产业承接空间。 成渝地区双城经济圈建设过程中城投企业面临诸多新型基础设施建设业务及转型发展机遇，深入全面地参与到城市建设、产业体系构建和消费目的地打造过程中，有助于提升城投企业的地位和重要性。创新融资模式、轻装上阵是转型发展的关键之一。同时，转型发展对城投企业人才储备、经营管理水平、业务模式创新、市场风险识别等提出较高要求；城投企业参与构建现代产业体系可能面临短期内投资收益无法显现、经营获现能力改善不显著、退出机制不成熟等问题；园区共建实际运作中城投企业可能面临业务模式不清晰、资源错配和资金匹配不足等方面的难题。 一、战略地位及发展现状 1、战略地位逐步提升 成渝地区双城经济圈建设是我国落实区域协调发展战略的重大举措，近年来成渝地区战略定位逐步提升；发展规划逐步聚焦，更加突出成渝双核引领。 成渝地区自然禀赋优良、区位优势明显、人力资源丰富、产业基础较好、经济发展水平较高，是西部内陆腹地重要的经济中心；但长期以来成都、重庆两座城市发展竞争大于合作，未能形成发展合力，与东部城市群发展相比竞争力有所不足。我国东西部地区发展失衡问题显著，成渝地区一体化的提出是落实区域协调发展战略的重大举措。 2011年成渝地区首次以“成渝经济区”的形式被提出，发展规划经过不断调整和完善，从“经济区”到“经济圈”，从“西部地区重要的经济中心”到“具有全国影响力的重要经济中心”，成渝地区双城经济圈建设对于国家区域发展的重要性不断提高并上升为国家战略。 《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确了成渝地区双城经济圈的战略地位，《国家综合立体交通网规划纲要》将成渝地区双城经济圈与京津冀、长三角、粤港澳大湾区并列为四大国际性综合交通枢纽集群，《成渝共建西部金融中心规划》支持重庆打造西部金融中心、推进成渝共建西部金融中心；川渝各级政府亦纷纷出台相关配套政策，成渝地区双城经济圈政策支持力度空前。随着现代化产业结构体系及开放型 经济体系的逐步形成，成未来发展空间和潜力巨大。 与京津冀、长三角和粤港澳大湾区具有全球影响力的世界级城市群定位有所不同，成渝地区双城经济圈定位为具有全国影响力的“两心两地”，更多是考虑西部地区在我国经济和产业发展格局中长期处于相对欠发达位置，当务之急是在西部地区范围内形成支撑和带动全国经济高质量发展的重要增长极，成为具有国际影响力的世界级都市圈则是其长期发展目标。 同时，随着战略地位的不断提升，成渝地区双城经济圈整体规划更加聚焦、更加突出“双核引领”。根据国土空间规划，成渝地区双城经济圈将打造“双核双圈、一轴五带”的城镇空间结构，建设重庆、成都2个现代化都市圈，推动非核心功能向都市圈疏解，最终将形成包括2个国家中心城市、12个区域中心城市、若干重要节点城市和节点城市的城市群。 2、经济发展整体较快 成渝地区处于广阔的西部内陆腹地，人口、经济承载能力强，是下一步我国产业链布局的重点区域。作为拓宽我国经济回旋空间的战略大后方，成渝地区双城经济圈具备构建重要增长极的先天条件。近年来，基于区位、人口、产业等方面的优 势，成渝地区双城经济圈整体发展较快。 区位方面，成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，整体上具有承东启西、连接南北的区位优势。在我国开放型经济由东向西推进过程中，成渝地区作为主要承接空间，是贯通“双循环”的战略枢纽和重要节点。同时成渝地区处于全国“两横三纵”城市化战略格局沿长江通道横轴和包昆通道纵轴的交汇地带，是全国重要的城镇化区域。 人力资源方面，成渝地区本身人口总量大、密度高，高校及科研机构众多；宜居的城市环境和惬意的文化氛围对外来人才具有较强的吸引力。此外，受益于成都“蓉漂计划”、重庆“鸿雁计划”和“英才计划”等宽松的人才引进政策，大量海内外青年人才聚集成渝。2010-2020年的十年间，成都和重庆常住人口分别增加约690万和324万，常住人口年均增长率分别为3.31%和1.06%。2022年底，重庆及成都常住人口在全国各大城市中排名前列。相对密集的人口不仅为区域发展提供了智力支持，同时也形成了区域内重要的消费市场。 产业基础方面，成渝城市群是西部经济基础最好、经济实力最强的区域，电子信息、装备制造等产业实力雄厚。重庆为国家重要现代制造业基地，拥有全部31个制造业大类行业，建成门类齐全、产品多样的制造业体系；优势主导产业中，微型计算机、手机、汽车、摩托车2020年产量占全国的比重分别超过24%、9%、6%和29%。成都电子信息产业规模突破万亿，目前已形成成都市软件和信息服务、成渝地区电子信息先进制造、成德高端能源装备制造3个国家级先进制造业集群和生物医药、轨道交通2个国家战略性新兴产业集群。 基于区位、人口、产业等方面的优势，成渝地区双城经济圈地区GDP从2014 年的3.76万亿增长至2022年的7.76万亿，占全国GDP的比重从5.49%提升至6.4%，经济整体实现较快增长。2022年，成渝地区双城经济圈GDP比上年增长3.0%，三次产业结构为8.3:38.5:53.2，第三产业占比高于全国平均水平0.4个百分点。 3、与东部城市群发展差距仍较大 成渝地区双城经济圈在经济发展水平、财政实力、基础设施、产业发展、科技创新等方面与三大增长极差距较大，同时存在圈内城市发展不均衡、成渝双核竞争大于竞合等问题，要真正意义上成为带动我国经济高质量发展的“第四极”，仍任重道远。 成渝地区双城经济圈与京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大引擎遥相呼应，四点连线可形成一个占全国经济总量七成以上的菱形空间，对于我国经济高质量发展意义重大。然而成渝地区双城经济圈目前在经济发展水平、财政实力、基础设施、产业发展、科技创新等方面与三大增长极还存在差距。 成渝地区双城经济圈基础设施建设互联互通不够，铁路面积密度、高速公路面积密度等远低于长三角、京津冀和粤港澳大湾区。 成渝地区产业综合竞争力偏弱，主导产业中汽车摩托车产业等传统产业占比较高，行业盈利能力不强，高端制造业及新兴战略行业规模有待进一步扩大。在工信部2022年发布的45个国家先进制造业集群名单中，成渝地区双城经济圈仅有3个产业集群入选，少于长三角地区的18个、珠三角地区的7个。制造业仍需向产业链价值链中高端迈进以提升附加值。同时，相较于长三角、京津冀和粤港澳大湾区，成渝地区的重大科学基础设施布局较少，前沿基础创新能力较弱。根据《国家创新型城市创新能力监测报告2022》，成渝两市的创新能力分别排在全国14位和38位，与具有全国影响力的科技创新中心定位不能完全匹配。 此外，较长时间内成渝双城竞争大于竞合。产业竞争方面，川渝资源禀赋相似、地理距离相近、目标市场趋同，出于地方保护主义，在各自政府非市场化政策引导下，两地要素市场割裂、经济联系偏低，导致川渝两地经济发展结构相似；尤其是成渝两市产业大类和制造业结构趋同，主要工业产品相近，在集成电路、新型显示、智能终端、新一代信息技术、汽车制造等细分领域存在同质化竞争和资源错配现象，未能形成跨区域产业联动协同发展模式，不利于区域整体产业实力的提升。 圈内城市发展不均衡也是制约成渝地区快速发展问题之一。2022年，成渝两市的经济总量占整个成渝地区双城经济圈经济总量的比重超过64%，而其他14个城市的经济总量均低于4000亿元。成渝两市在人口、产业、市场和政策等方面对圈内其他城市“虹吸效应”明显，圈内中小城市的发展和培育明显不足，城镇化水平和经济发展水平均远低于成渝两市，部分区位条件较好、资源环境承载能力较强城市的发展潜力不能有效释放。成渝两市经济独成体系、联系偏低，缺乏联系纽带和过渡区，存在明显的“中部塌陷”问题。 4、川渝融合发展、优势互补，提升区域整体竞争力 成渝地区双城经济圈高质量建设的关键点在于形成良性竞合关系，通过融合发展、优势互补、机制创新等提升综合竞争力。城市、交通、人才、产业方面融合发展，有利于中心城市与周边城市形成产业分工体系和发展链条，通过交通、产业与服务联系形成“1+1>2”的同城化效应。具有比较优势的产业错位发展，有利于实现优势互补，提升产业承接空间。成本共担、利益共享的合作机制和常态化协商机制是区域协同合作、长远发展的制度保障。 首先，川渝共建经济圈具有良好的合作基础。从地域历史和文化属性看，川渝两地曾长期属于同一行政区，地区之间的认同感高于京津冀、长三角和粤港澳大湾区。此外，相较于京津冀、长三角和粤港澳大湾区，成渝地区双城经济圈未涉及不同的发 展制度，圈内核心城市主体数量少且地位较为平等，协调难度相对较小，有助于构建高效的区域合作和利益分配机制。从产业发展来看，虽然成渝两地存在同质化竞争问题，但两地工业门类齐全、制造业基础雄厚，为参与全国产业竞争和打造世界级产业集群奠定了良好基础。 其次，“川渝一盘棋”的思维下，成渝地区在城市发展方向、交通、人才、产业方面进行融合发展，逐步与周边次级城市形成产业分工体系和发展链条，促进资金、资源、劳动力等各种生产要素自由流动，并通过交通、产业与服务联系形成“1+1>2”的同城化效应。 从城市空间格局看，成都东进、重庆西扩，成渝两地对于城市相向发展已经达成共识。成都从“两山夹一城”转变为“一山连两翼”，加快建设东部新区；重庆以长江、嘉陵江为主轴，沿三大平行槽谷组团式发展，重点建设西部（重庆）科学城。城市相向发展有利于“双核”之间建立过渡区和纽带，带动成渝主轴上中小城市发展壮大。 交通基础设施的互联互通是实现一体化发展的首要条件。随着《成渝地区双城经济圈综合交通运输发展规划》和《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》的落实，成渝地区多层次轨道交通网络和4个“1小时交通圈”的逐步形成，“双核”之间的直接联系将得以强化；生产要素资源和产业链条通过互联互通的交通网络在“双核”之间高效流动、有序转接，将辐射带动整个区域的发展。此外，成渝地区还将形成出渝出川四向通道，联通周边城市群，积极承接东部城市群和境外产业链整体转移和人口迁移，也为构建国内大循环奠定基础。 产业的融合发展有助于推动电子信息、汽车等优势产业形成研发在中心、制造 在周边、链式配套、梯度布局的都市圈产业分工体系，形成中心城市与次级城市之间自然的产业分工，从而解决“中部塌陷”问题。经济一体化发展程度高则有利于分工协作，经济分离化发展则会导致同质化恶性竞争。电子信息和汽车虽为成渝两市共同的优势产业，但产品产量、产值、价格及利润等与长三角、粤港澳大湾区相比仍有明显不足，在全国产业发展格局中仍缺乏竞争优势。面向人口众多的四川省乃至整个西南地区成都汽车产业有着明显的市场优势，作为全国重要的汽车生产基地重庆具有生产优势，成渝地区将汽车生产优势和市场优势融合发展可以提升综合竞争能力。同理，成渝地区双城经济圈协同建设现代化产业体系、培育具有国际竞争力的先进制造业集群，需要两地各具优势有机整合形成整体优势，优势产业协同发展形成特色鲜明、相对完整、安全可靠的区域产业链供应链体系，提高参与全球资源配置能力和整体经济效率。 再次，一体化发展基础上，成渝双城还需要通过错位发展、优势互补实现整体竞争力的提升。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》对成渝两市发展定位的不同，体现了两地在城市建设、经济发展、产业结构等方面发展重点的差异。错位发展首先要突出各自优势特色，具有比较