推进西巴尔干地区的社会保护：改革的机遇

2023年4月 由于各种全球危机，改革社会保护制度最近变得更加重要，这引起了人们对西巴尔干地区这一未完善议程的关注。1西巴尔干国家阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、科索沃、黑山、北马其顿和塞尔维亚需要社会保护2该地区数百万人仍然容易受到一系列众所周知的风险的影响，冲击和新的脆弱性来源加剧了改革的紧迫性。这些国家正在采取措施改善其社会保护系统，使其更公平、更可持续、更有效，并能够更好地满足人们的需求。然而，进展缓慢且不平衡。 整个西巴尔干地区的社会保护系统是全面而复杂的，涵盖多个目标。为了减少贫困和脆弱性，必须进行改革，政府应将重点放在四个主要领域：（i）为社会保护体系建立坚实的基础，以更好地应对危机；（ii）扩大针对贫困的计划的覆盖面和有效性，以改善对弱势群体的包容性和支持；（iii）促进获得更好的就业机会并促进劳动力市场包容性；（iv）确保社会保护计划的财务可持续性，以实现长期有效性。 整个西巴尔干地区比以往任何时候都需要社会保护 西巴尔干国家的社会经济成果仍然很差。西巴尔干六个国家面临高度贫困，并与糟糕的劳动力市场结果作斗争。生活在每天不到6.85美元（2017年购买力平价）的人口份额，即中高收入国家的国际贫困线，从塞尔维亚的12％到科索沃的34％不等，而在已经成为欧盟一部分的东欧七个小过渡国家（7STEE国家）和整个欧盟的2％（图1）。3在西巴尔干地区，只有大约三分之二的工作年龄人口就业，从科索沃的31％到塞尔维亚和阿尔巴尼亚的略高于60％（图1）。工作年龄妇女在就业中所占的比例平均为46％，达到令人沮丧的16％ 科索沃的妇女。在西巴尔干地区，大约十分之四的工作年龄人口(十分之五的妇女)不活跃(即既没有就业也没有寻找就业)。十分之二的15-24岁的年轻人没有接受教育、就业或培训。 因此，在非正式的情况下，通常是在社会保险未涵盖的低生产率工作中，或者正如最近在政府对COVID - 19大流行的反应中所证明的那样，没有资格获得工资补贴或任何其他形式的支持，这些支持适用于从事正式工作的人。4 该地区数百万人，包括儿童、青少年、老年人、残疾人和穷人，仍然容易受到一系列众所周知的风险的影响。该地区的经济脆弱性是由各种挑战引起的，包括经济动荡，遭受洪水和地震等环境风险，非传染性疾病的高发率以及其他相关因素。在接下来的三十年中，所有西巴尔干国家的老年抚养比（65岁或65岁以上的人口除以15至64岁之间的人数）将逐步上升。到2050年，西巴尔干地区（不包括缺乏数据的科索沃）的平均比率预计为43.7％，比非洲经委会区域的平均水平高出三分之一以上。在此期间，这一比率预计将上升近20%，或超过非洲经委会大多数国家。所有国家都需要考虑人口老龄化对长期护理、劳动系统和就业服务需求增加以及养老金可持续性的影响。儿童、青少年和老年人往往面临特殊的风险和脆弱性，需要具体的社会服务，如儿童保护和儿童寄养，以及对老年人的家庭护理和支持。目前，西部巴尔干国家的这些服务尚不发达。除了低就业份额外，许多工作的人都在工作。 冲击和新的脆弱性来源更确切地说明了加强社会保护体系的紧迫性。最近的冲击，如COVID-19泛疫情、乌克兰战争或蒂尔基耶和叙利亚的灾难性地震，对西巴尔干地区产生了重大影响，包括食品和能源价格上涨以及汇款损失等。西巴尔干国家本身也很容易受到自然灾害的影响，预计随着气候变化，自然灾害将变得更加频繁。我们从以前的自然灾害，如阿尔巴尼亚地震中知道，穷人受灾害影响最大，其长期影响破坏了人力资本和减贫的收益。5 既定体制内的改革机遇 改善资金和方案设计对于更好地支持贫困家庭至关重要 西巴尔干国家将大量支出用于社会保护，但与经合组织国家相反，养老金挤占了西巴尔干的其他社会计划。六个国家的社会保护总支出不等 占政府支出的6%至13%，平均约为10%，略高于欧洲和中亚新兴市场和发展中经济体(ECA)的平均水平(图2)。与该地区大多数新兴市场国家和发展中国家一样，社会保护支出的大部分用于社会保险，主要是养老金。所有西巴尔干国家都将社会保护支出的70％以上用于养老金，有些甚至接近90％。经合组织国家的养老金社会保障支出的中位数比例为40％，从冰岛的15％（澳大利亚和新西兰的20％左右）到希腊和土耳其的60％。6 恶习在国内生产总值中所占的比例很低，从阿尔巴尼亚国内生产总值的0.04%（社会保护支出的6%）到塞尔维亚国内生产总值的0.27%不等。8劳动力市场计划的总支出从GDP的0.08％（阿尔巴尼亚）到0.48％（黑山）不等，而平均水平为 在已经成为欧盟一部分的东欧七个小转型国家中为0.65％，在整个欧盟中为1.19％（图4）。包括职业培训在内的积极劳动力市场计划（ALMP）仅服务于5％至9％的注册失业者，部分原因是在某些国家/地区，许多人注册仅是为了获得福利。通常，用于失业的支出是合适的。9超过了ALMP。 西巴尔干的大多数贫困和弱势家庭都没有得到支持，因为大多数社会援助支出不是针对贫困的；严格的最后手段收入支持支出很少。除科索沃（4.4％）和波斯尼亚和黑塞哥维那（2.7％）外，所有六个国家用于社会援助计划的政府资金份额不到2％。西巴尔干六个国家平均将GDP的0.3％用于有针对性的最后手段收入支持（LRIS）计划（图3），约占社会援助支出总额的15％。例如，退伍军人及其家人在波斯尼亚和黑塞哥维那获得的社会援助支出最多，无论他们的贫困程度如何。在科索沃，支付给退伍军人和其他与战争有关的养老金，老年基本养老金（提供给所有65岁或以上的公民，不考虑收入。7)，残疾抚恤金占现金转移支出的90%以上。 以贫困为目标的社会援助不足. 即使在正常时期，整个巴尔干西部的社会保护系统也无法为贫困和脆弱的家庭提供足够的保护，因为资格主要与绝对的暴民联系在一起。在波斯尼亚和黑塞哥维那，科索沃和塞尔维亚，社会援助支出的很大一部分用于退伍军人及其家庭，与他们的贫困水平无关（图3）。除退伍军人外，西巴尔干地区社会援助计划中使用最多的分类标准是家庭中的儿童和残疾/抚养状况。由于这些分类标准。10再加上资金不足，西巴尔干地区用于最贫困家庭的社会援助资金份额远低于非洲经委会其他地区(图3)。 由于资金不足，整个地区缺乏社会服务和劳动力市场计划。社会服务- 在六个西巴尔干国家中，针对贫困的计划与分类计划的相对规模趋势有所不同。科索沃,黑山 近年来，塞尔维亚和塞尔维亚在本级计划中的份额有所增加，而北马其顿最近用保证最低收入计划取代了一系列零散的计划，对获得父母津贴的资格设定了收入门槛，并为低收入老年人引入了社会养老金。模拟表明，北马其顿的这些改革应显着增加穷人的覆盖率和社会援助计划所满足的家庭支出份额。11 在第一个五分之一人口中，受益人的总消费量占39％，因此在欧洲和中亚的大多数国家中，与以贫困为目标的计划相比，占最贫困家庭消费的比例更大，尽管对于较大的家庭而言，比例更低。 在西巴尔干地区，不允许接受最后重新排序收入计划的人将其现金福利与正规就业收入相结合，否则他们将失去参加该计划的资格。这意味着，即使他们开始从正式就业中赚取一点钱，他们也失去了从该计划中获得的支持。总体而言，低覆盖率（没有足够的人获得福利），低福利水平（提供的支持量不够）和没有收入忽视（人们无法在不失去福利的情况下获得额外收入）的组合使许多人容易受到风险和冲击，例如意外支出或失业。 除了覆盖率低之外，以贫困为目标的计划带来的现金福利提供的支持不足，同时可能为正式就业创造就业激励措施。在黑山，唯一以贫困为目标的现金转移计划为个人提供的其他收入低于最低工资的15％，尽管一些受益者还有资格获得其他计划（儿童津贴或电力补贴）。塞尔维亚两项主要针对贫困的计划(FSA财政社会援助和CA儿童津贴)的平均收益分别仅为最贫穷的五分之一人口的绝对贫困线(单身成年人)的20%和10%。波斯尼亚和黑塞哥维那联邦（FBiH）主要贫困计划（永久社会援助，PSA）的每户平均转移占最低工资的12％至35％，因各州而异，斯普斯卡共和国（RS）为两个人家庭的最低工资的40％。相比之下，在科索沃，主要的贫困计划（社会援助计划，SAS）代表大约。 ...以及在危机期间不灵活地保护有需要的人 行政问题损害了援助的有效性和及时性。没有一个国家有一个有效的社会登记或灵活的移民计划，因此及时识别穷人是具有挑战性的。尽管进行了改革，社会援助管理往往数字化水平较低，严重依赖纸质申请和个人登记。例如，在阿尔巴尼亚，确定合格性所需的时间- 无法工作是LRIS的资格标准。这样的计划无法帮助在大流行期间失去收入但不符合总标准的个人。即使在资格是基于收入的情况下，严格和详细的资格标准也限制了以贫困为目标的主要计划在危机期间迅速扩展的能力。例如，在黑山和波斯尼亚和黑塞哥维那的斯普斯卡共和国，立法中制定的资格标准使得难以为应对危机进行修订。相比之下，波斯尼亚和黑塞哥维那联邦和北马其顿的相关立法确定了触发因素，允许改变方案资格以应对危机。一些国家实施了平行计划，以提供更多的一般援助，但这些计划往往目标不佳。12拥有更先进的管理信息系统（MIS）的国家可以更快地做出反应，至少在理论上是这样。例如，黑山的管理信息系统使政府能够在三天内确定合格的受益人并处理付款。但是，这些受益人已经是该国社会福利信息系统（SWIS）的一部分，严格的目标标准不允许扩大受益人基础。阿尔巴尼亚使用电子提交申请来加快资格确定，但也向数据在管理信息系统中但没有资格获得支持的人提供一次性付款。例如在塞尔维亚，基于纸张的申请程序，以及例如在波斯尼亚和黑塞哥维那，缺乏与潜在新客户的联系，也阻止了案件量的迅速扩大。 质量下降了，但是要求当地办事处每三个月申请一次，然后重新认证，这给申请人和个案工作者带来了负担。尽管数据越来越多，但所有国家对方案的监测和评估仍然不足。就业办公室与社会援助和服务之间的协调有限，阻碍了向社会援助申请人提供寻找工作的援助。 一些国家的限制性标准和不一致的合格性决定。科索沃和黑山的最后手段收入支持方案的资格取决于收入、资产、工作能力和儿童保育责任。这种严格的资格标准意味着许多贫穷的家庭得不到服务，并提供了非正式工作或获得“依赖”地位以维持资格的激励。一些国家缺乏跨国关系，或者在资格认定方面各区域存在显著差异。例如,在波斯尼亚和黑塞哥维那联邦,子女津贴的收入资格标准不同,导致各州在覆盖面上存在巨大差异。在塞尔维亚，案例工作者在决定家庭的实际或潜在收入是否使他们有资格获得福利方面的重大自由裁量权可能会导致任意决定。 缺乏灵活性阻碍了在COVID-19大流行期间向新客户扩展最后手段收入支持计划。在一些国家，大部分针对穷人的援助是基于绝对资格标准，例如儿童津贴和老年穷人提供的福利。 对残疾的评估已经过时，在获得所需的现金福利和服务方面造成了不平等。残疾评估对社会至关重要 作为无工作能力的援助，其特征是作为确定获得残疾福利的合格标准，是一些国家社会援助的主要来源，也是整个区域许多最后手段的收入支持计划。大多数国家继续使用纯粹的残疾医学评估。医疗评估的可靠性意味着不适合所使用医疗类别的残疾人，通常是患有精神疾病的残疾人，可能没有资格获得支持。此外，纯粹的医学评估可能无法准确评估残疾损害社会功能的程度。例如，科索沃的残疾评估系统没有衡量工作或执行基本生活任务的能力（例如Procedre、烹饪、清洁、移动能力)。六个国家中有三个正在向更全面的方法过渡。例如，2015年，阿尔巴尼亚发起了一项改革，引入了生物心理社会评估。到目前为止，该方法已经在全国范围内进行了测试和推广，并开发了一个管理信息系统来支持这些评估。改革国家将需要对持续培训、材料、投诉系统和其他系统进行进一步投资。即使在这些国家，残疾的额外费用，残疾人和他们的照顾者，通常不评估，导致津贴不足。过时的残疾评估不仅造成不平等，而且限制了更广泛的残疾援助改革。 和缺乏标准化的转诊程序限制了协调和有效的服务提供。在各国，技术熟练的工作人员短缺，培训的提供往往有限。大多数国家已经开始引入案件管理，但进