帕劳共和国: 若干问题

货币基金组织国家报告第23 / 431号 帕劳共和国 选定的问题 2023年12月 这份关于帕劳共和国的文件是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的。它基于2023年11月13日完成时的可用信息 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. org 帕劳共和国 精选问题文件 2023年11月13日 批准人亚洲及太平洋部 由Emanuele Massetti，Danielle Minnett，Gemma Preston和Paul Seeds编写。Saraf Nawar和Patricia Tanseco为本文的编写做出了贡献。 CONTENTS 应对帕劳的气候变化：政策选择和战略3 A.Summary3B.气候变化的影响和适应4C.将气候考虑因素纳入PFM14D.缓解气候变化18 BOXES 1.海平面上升成本（占GDP的百分比）102.市场缺陷133.IMF绿色PFM框架144.库克群岛预算文件中与气候相关的公共投资支出的预算编制17 Figures 1.年平均温度(º c)和年总降水量的时间序列62.气候基准63.帕劳历史温室气体排放184.排放强度，2021年185.零售燃料价格趋势196.帕劳的基准温室气体预测与INDC和净零路径的比较197.按来源发电208.有效碳率，柴油，2022219.汽油，2022年有效碳率2110.从帕劳的平均有效碳率减少温室气体22 TABLES 1.帕劳现有可再生能源政策202.2030年平均有效碳率的能源价格变化22 参考文献24 附件 I.沿海影响和适应模型(CIAM)27II.气候政策评估工具（CPAT）29 应对帕劳的气候变化：政策选择和策略 A.Summary 1.气候变暖，海平面上升，海洋酸化和暴雨事件已经影响到帕劳，并可能在未来加剧从20世纪50年代观察到的变暖趋势预计将继续，即使在全球范围内采取强有力的缓解措施。同样可以肯定的是，由于大气中二氧化碳浓度增加导致海洋酸化，海平面将继续上升，珊瑚白化的风险将加剧。 2.适应可以非常有效地降低海平面上升的成本，但它需要仔细规划，并平衡地混合保护和计划撤退IMF工作人员估计，在不适应的情况下，到2040年，海平面上升每年可能占GDP的4％。将保护和计划中的淹没风险地区的撤退相结合的适应战略将使海平面上升的总成本（包括适应成本）减少75％，到本世纪中叶，约占年度GDP的1％。可以通过将重点放在具有成本效益的措施上并推迟将进行的适应来控制其他适应的成本。仅在最坏的气候结果下具有成本效益。 3.为了有效和高效，适应气候变化必须成为发展规划的一个组成部分在许多相互竞争的需求下，政府必须谨慎地在所有可能的用途上分配资源，包括适应气候变化，同时考虑其计划的分配效应。这需要：（i）将政府的努力和资源集中在关键领域；（ii）收集有关替代计划中支出的有效性以及支出如何影响社会中不同群体的信息（Bello和Massetti，2022a）。政府可以优先考虑具有积极外部性的适应政策，消除市场缺陷和阻碍有效私人适应的政策，并确保公正的过渡。 4.为了应对日益紧迫的气候变化，“绿色PFM ”可以纳入PFM实践，以支持帕劳对气候敏感的政策帕劳目前正在制定PFM路线图，该路线图将为未来五年的PFM改革确定方向，并为考虑如何将气候因素纳入PFM系统提供了一个很好的机会，以与当局的能力相称。PEFA评估结果将为PFM路线图提供信息，但也将应对帕劳当前面临的财政挑战。“绿化” PFM系统只有在功能性PFM系统的基本要素到位的情况下才有意义，并强调应将气候考虑纳入现有的PFM流程和系统。有四个领域：（i）预算决策；（ii）财政风险管理；（iii）项目选择过程；（iv）气候报告代表了将气候考虑因素纳入PFM系统的潜在“切入点”机会。 帕劳共和国 5.帕劳的有条件缓解目标雄心勃勃。该国2015年预期国家确定贡献(INDC)的目标是将能源部门的排放量比2005年的水平降低22%，将可再生能源份额提高到45%，并通过以下方式提高能源效率到2025年35%1，以国际融资为条件。实现这些目标将使帕劳领先于线性轨迹，到本世纪中叶达到净零。但是，基线排放量预计将增加，包括能源部门。 6.为了实现目标，帕劳可以继续推动对可再生基础设施的投资，并探索补充政策随着新太阳能发电场的引入，帕劳有望在不久的将来将其可再生能源发电份额提高到20％。然而，要达到2025年的目标，还需要额外的太阳能发电场和投资来更新电网。补充政策，如该国运输部门的衰落、互联互通标准和绿色公共采购战略，可以帮助推动过渡。然而，规避融资、土地能力和缺乏规模经济等制约因素意味着帕劳应该确定融资来源，以帮助加强缓解进展。 7.碳定价还可以在减少排放、增加收入和推动转型方面发挥作用。与其他岛屿经济体相比，帕劳的柴油和汽油有效碳价很高。但是，适度的碳税可以帮助减少温室气体，鼓励可再生能源，同时也可以增加收入。收入回收可以帮助提高政治可接受性，并减少燃料价格上涨对脆弱社区的影响。 8.由于帕劳对进口商品和旅游业的依赖，全球缓解议程可能会影响帕劳的经济。这些影响可能来自三个相关渠道: (一)燃料成本提高；(二)运输/航运成本提高；(三)旅行成本增加，可能会阻碍旅游业。这些影响的程度仍然不确定。 B.气候变化的影响和适应2 气候趋势和预测 9.气温升高已经影响到帕劳，未来变暖将加剧自1950年代以来观察到的变暖趋势预计将继续，即使在全球范围内采取强有力的缓解措施（图1）。随着目前趋势的延续（SSP2 - 4.5），2050年气温的中值预测比1985 -2014年高出1.1 ° C。3帕劳目前没有观察到每日最高温度高于35 ° C的日子-这是极端高温的常用阈值-在整个世纪中，这些极端温度在用于此分析的场景中仍然没有观察到。 3此评估使用SSP1 - 2.6、SSP2 - 4.5和SSP3 - 7.0。SSP1 - 2.6符合巴黎的目标，即保持全球平均气温相对于工业化前时间的升高低于2º C。SSP2 - 4.5代表当前趋势的延续。SSP3 - 7.0是高排放情景。 10.相反，年总降水量没有明显的趋势，未来的情景表明降水量有少量和不确定的增加与逐年降雨变化相比，预计的降水量增加百分比很小（图1）。对其他来源的高频数据的分析发现，对干旱频率的变化信心较低，但对极端降雨事件的频率和强度将增加的信心较高（澳大利亚气象局和CSIRO，2014年）。不能排除降水量的增加会增加季节性差异（澳大利亚气象局和CSIRO，2014年）。 11.帕劳的年平均总降水量是所有国家中最大的，但储存能力非常有限，使该国容易受到干旱的负面影响。即使在最干旱的年份，帕劳的降水量也比大多数国家在最潮湿的年份要多得多，但由于储存能力有限，长时间没有降水会导致水资源短缺，并产生广泛的负面影响。例如，2016年，三个月没有降水导致严重短缺，需要认真的保护工作。 12.由于其地理位置和气候，预计帕劳的温度和降水变化比大多数国家都不明显（图2）帕劳是世界上年平均气温最高的国家之一，但与其他国家相比，预计变暖相对温和(图2，面板a)。帕劳在逐年变化较大的世界国家中，年总降水量最高，这使得预计的降水量变化相对较小且不确定(图b)。因此，帕劳预计将是所有国家中受影响最小的气候之一(面板c)。 13.可以肯定的是，由于海洋变暖和陆地冰盖融化，海平面将继续增加，构成了宏观的关键风险。帕劳受大型 由于全球变暖，海平面的高频（周）和低频（几十年）变化可能与本世纪预期的变化幅度相似（Miles等人，2020年）。因此，短期趋势的外推可能会产生误导。下降的时期 海平面可能出现在基线海平面上升的长期趋势中。到2030年，海平面可能比1986 - 2005年的平均水平再增加8至18厘米。如果排放量遵循目前的趋势（SSP2 - 4.5），预计到2070年，海平面将比1986 - 2005年的水平增加23至48厘米（澳大利亚气象局和CSIRO，2014年，表10.6）。基本海平面上升预测的不确定性主要是由于冰融化的速度未知。由于较大的惯性，排放差异在至少本世纪中叶之前几乎不会引起海平面差异。 14.珊瑚白化的风险将加剧，对生物多样性，渔业和旅游业产生潜在的负面影响。由于二氧化碳含量增加和海水温度升高，海水酸度增加可能会对生物多样性产生负面影响。随着气温升高，1998年和2016年强烈的厄尔尼诺现象导致近岸地区珊瑚大规模漂白和海洋生物减少，这些事件变得更有可能发生。4同时，像帕劳国家海事保护区这样正在进行的保护工作可以与这些负面趋势形成鲜明对比（Friedlader等人。2017)。气候变化，发展和保护工作的净影响很难预测。由于存在较大的不确定性和缺乏数据，因此该分析不包括对气候变化引起的生物多样性变化的宏观经济影响的评估。5 15.现有数据不适合对偶尔袭击该国的热带气旋（台风）的频率和强度的历史趋势进行有力评估（澳大利亚气象局和CSIRO，2014）气候模型预测帕劳周边地区未来热带气旋的形成会减少，但对这一结果的信心很低(澳大利亚气象局和CSIRO，2014年)。预计未来的热带气旋将比过去更强，这可能会在风暴较少的情况下增加预期的损失。由于存在较大的不确定性，本分析不包括对气候变化引起的帕劳热带气旋变化的预期影响的评估。 适应海平面上升 16.帕劳无法控制全球海平面，但它可以通过适应即使努力使全球气温上升符合《巴黎协定》的目标，海平面仍将在本世纪及以后继续上升。帕劳控制海平面上升影响的唯一实际方法是适应。传统上，对海平面上升影响和适应方案的分析是使用复杂的模型进行的，这些模型依赖于必要的简化，但提供了重要的见解。这些文献中的共识是，长期的适应规划可以非常有效地控制物理影响和海平面上升的成本。但是所需的转换是复杂的，需要强有力的治理(Hiet等人。，2018）。 17.IMF工作人员使用最先进的模型沿海影响和适应模型（CIAM）来估算替代适应战略下的海平面上升成本CIAM是一种全球模型，用于估算适应海平面上升的经济成本和收益（Diaz，2016）。全球海岸线分为12, 000多个不同长度的部分。每个段被进一步划分为不同海拔的区域。对于每个部分，该模型都具有有关不同海拔的资本，人口和湿地覆盖率的数据。通过使用基于科学的本地预测。 海平面上升，可以估计将被淹没的区域以及面临风险的资本和人口的数量。风暴导致海平面上升的周期性淹没。6 18.该模型计算了替代适应方案下的海平面上升成本-保护成本加上剩余损失在不适应的情况下，人口不会移动，直到海洋淹没该地区，然后移动到更高的地方。社会一直在建设和维护资本，直到淹没造成不可逆转的损失和资本被抛弃。海平面上升成本的计算方法是废弃的资本价值、拆迁成本和被淹没的土地价值之和。被动迁移的无效成本被货币化，并导致海平面上升。相反，全面保护假设社会投资于海堤和其他屏障，以避免海平面上升的淹没，但如果保护力度不够，风暴仍然会周期性地淹没保护区。资本和土地没有损失，人口没有移动，但是风暴会定期造成资本和人力损失。海平面上升的成本等于保护成本加上风暴成本的期望值。另一种适应选择取决于计划从将被淹没的地区撤退。撤退的目标是在不建立新资本的情况下继续使用沿海地区，并让现有资本贬值。例如，在需要重大改造投资之前，一直使用沿海公路。然后，在较高的地面上修建一条新的沿海道路。该策略接受土地和一些资本剩余价值将损失，但它避免了沿海保护成本。在被淹没的地区之前，人口逐渐向较高的地区转移。海平面上升的成本等于资本的剩余成本，被淹没的土地的价值和移民的无效成本之和。其他适应策略考虑了不同程度的风暴防护和不同的撤退速度。对于每个沿海地区，该模型通过将一