2023年政府引导基金专题研究报告

投中研究院刘璟琨胡宇佳 2023年11月 前言 研究范围 本报告所称政府引导基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，主要采取投资于股权投资基金、创业投资基金等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。 政府引导基金主要目标是提高财政资金使用效益，发挥财政资金的杠杆作用，扶持当地产业，推动当地中小企业发展。 主要方法与目标 通过对CVSource投中数据、公开渠道信息及投中研究院积累材料的整理与分析，本报告呈现了国内各级政府引导基金最新发展情况与业务实践。同时，结合投中研究院多年服务经验以及对政府引导基金主管部门或受托管理机构工作人员的调研访谈，本报告还对2023年Q1~Q3国内更新或新出台管理办法的11只政府引导基金管理模式进行了解读。 本报告旨在总结政府引导基金发展新趋势，并帮助各级政府引导基金及其主管部门与受托管理机构对标优秀实践，进而促进政府引导基金高质量发展。我们诚挚欢迎业内外各界人士交流分享见解。 报告核心发现 政府引导基金政策动态 数据发现 ￥2.99万亿政府引导基金累计自身规模 《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》发挥好政府投资基金作用，引导创业投资机构加大对种子期、初创期成长型小微企业支持健全完善差异化制度安排，适应各发展阶段、各类型小微企业特别是科技型企业融资需求，提高融资比重《关于延续执行创业投资企业和天使投资个人投资初创科技型企业有关政策条件的公告》对创业投资企业的进行多项减税优惠政策，引导资金投向创投领域对初创企业门槛有所扩展，更大范围、更长周期地支持创业小微企业发展 1,557只政府引导基金累计数量 1.70%VS9.18%2023Q3政府引导基金累计数增长率量VS累计自身规模增长率 整合阶段、增长放缓2023Q3政府引导基金规模继续增长、数量有所下降 政府引导基金管理办法更新趋势 华南地区2023Q1～Q3新设政府引导基金数量最多、规模增幅最大 通过关注和优化基金投向、聚焦重点产业，放宽基金返投要求，加速资金循环、提升投资效率等方式，提升政府引导基金对于支持创新和产业发展的能力。 同时通过适当延长子基金存续期、适当增加对子基金管理人的激励和尽职免责措施，以更加市场化的方式运作引导基金体系、更好的实现政策目的。 39.30%(规模)的政府引导基金集中在江苏、广东（不含深圳）、北京、浙江、深圳、上海六大热点辖区 12023年前三季度政府引导基金发展情况2新增和修订政府引导基金管理办法分析32023年前三季度政府引导基金政策动态4案例分析 Contents 2023年政府引导基金发展概况 截至2023年Q3，各级政府共成立1,557只政府引导基金，自身规模累计达29,893亿元。 政府引导基金历年情况 政府引导基金设立数量放缓、自身规模稳步增长；新设政府引导基金延续逐层放大、集中管理的趋势，设立数量渐少、规模逐渐增大 截至2023年Q3，新设政府引导基金自身规模已超过2022年同期。自2020年新冠疫情以来，新设立政府引导基金规模均呈现稳步回升趋势。数量方面，新设政府引导基金数量自疫情后首次出现回落，这主要是受引导基金逐层放大、集中管理的趋势所影响。 2014-2023Q3期间，政府引导基金数量增加1,291只，CAGR（复合年均增长率）为21.69%；政府引导基金自身规模增加28,269亿元，CAGR为38.21%。政府引导基金过往10年增长规模较大、整体稳定，虽增速逐渐放缓、但仍是助力国内私募股权基金领域发展的重要力量。 数据来源：CVSource投中数据 数据来源：CVSource投中数据 政府引导基金地域分布 华东地区政府引导基金规模稳步增加，华中地区和西北地区持续发力、引导基金在本年度实现较大突破 截至2023Q3，华东地区累计成立688只政府引导基金，自身规模10,360亿元，数量和规模均位居全国首位，并成为首个突破万亿的地区；华北地区累计成立政府引导基金241只、规模5,983亿元，居全国第二；华南地区位居第三，累计成立政府引导基金215只，规模5,648亿元。 从自身规模增长情况来看，华南地区2023年政府引导基金自身规模增长1,140亿元，增长率25.29%、位居首位；华中地区次高的增长规模（725亿元）、23.77%的增长率位居第二；西北地区政府引导基金因存量规模较小，自身规模增长75亿元，其增长率达到7.72%，增长金额虽位居第五、但增长率位居第三。 中西部政府引导基金持续发力。在持续受益于“一带一路”和疫情后逐步恢复开放的政策红利，中西部地区招商引资效果显著、产业结构加速升级。但同时中西部地区的基础设施、产业配套仍与东部地区具有一定差距。因此地方政府通过设立政府引导基金等除产业、财税政策之外的方式促进中西部发展也成为必然趋势。 六大热门辖区政府引导基金设立概况 政府引导基金集中在六大热门辖区，深圳市的政府引导基金数量较少但平均基金规模最大 政府引导基金集中于北京、广东（不含深圳）、江苏、上海、深圳和浙江六大热点辖区。六大热点辖区政府引导基金自身规模合计约11,749亿元，占整体规模的39.30%，较2022年同期略有上升；其中，广东省（不含深圳）、江苏省和浙江省分别位列第1-3位。 从政府引导基金自身规模来看，深圳市的政府引导基金数量最少，但是平均规模达38亿元，远高于其他辖区。 *辖区是指中国证监分别会在省、自治区、直辖市和计划单列市设立证监局所管理的区域，目前共有36个辖区。辖区内政府引导基金不包含国家级政府引导基金。 投中研究院，2023.11 数据来源：CVSource投中数据 数据来源：CVSource投中数据 各级政府引导基金规模及数量总览 国家级和省级政府引导基金均呈现单只规模较大的特点，市级政府引导基金规模及数量占比双高、继续保持占比第一 截至2023Q3，国家级政府引导基金数量占整体数量比重最低，仅为1.48%；但是自身规模占整体规模比重达7.47%，单只基金平均规模最大。 省级政府引导基金迎来较快增长，尤其在自身规模方面、与国家级基金展现出近似的特点：单基金规模较大，自身规模总量单年增加1685亿元、达到12,243亿元，以较少的数量占比(24.73%)对应更大的规模占比(38.44%)。 市级政府引导基金延续较快增长、数量达到828只，占整体数量比重为53.18%，超过半数，且自身规模为11,686亿元，占整体规模比重为42.69%，数量和规模占比均为最高。 区县级政府引导基金平均自身规模最小。 数据来源：CVSource投中数据 数据来源：CVSource投中数据 各级政府引导基金新设情况 2023Q1～Q3各级政府引导基金的设立呈现规模增大、对应行政级别高的特点，契合“顶层设计、集中管理、逐层放大”的管理趋势 从自身规模来看，2023Q1～Q3新增省级政府引导基金规模为1,685亿元，较2022年全年上升了25.47%；新增市级政府引导基金规模为772亿元，较2021年同期下降了23.11%；新增区县级政府引导基金规模为58亿元，较2021年同期下降了84.15%。 从设立数量来看，2023Q1～Q3新增各级政府引导基金数量较2022年全年均有所下降，新增省级政府引导基金数量为12只，较2022年全年下降了52%；新增市级政府引导基金数量为11只，较2022年同期下降了67.65%；新增区县级政府引导基金规模为3只，较2022年同期下降了91.43%。 政府引导基金的设立趋势呈现“顶层设计、集中管理、逐层放大”的趋势，设立规模较大、设立数量较小、对应行政级别高。 数据来源：CVSource投中数据 数据来源：CVSource投中数据 投中研究院，2023.11 新增和修订政府引导基金管理办法分析 政府引导基金管理办法新增和修订的情况与趋势分析 新增和修订趋势分析 政府引导基金管理：政府指导、综合监督01 •聚焦重点产业、优化基金投向•放宽基金返投要求，支持基金引进优质企业•顶层设计、逐层放大、精细管理•加速资金循环、提升投资效率 新增和修订情况 •通过公开信息检索和依申请公开的方式，本报告共取得11份在2023年前三季度新发布或修订的管理办法。•其中新增管理办法7份，修订管理办法4份。覆盖省(55%)、市(27%)和区县(18%)三级。地区分布上，华东地区最多(54%)，其余地区分别为华南18%，华中、华北和西北地区均为9%，未收集到西南地区和东北地区的新增或修订管理办法。 参股子基金管理：企业运作、专业执行02 •适当延长基金存续期，尊重市场化运作规律•出台尽职免责和激励措施，贴近市场化管理 政府引导基金管理——投资方向 政府引导基金关注领域随着地方产业政策的逐步完善趋向聚焦化，重点支持项目阶段逐渐前移、落实鼓励投早投小的方针 91%的政府引导基金管理办法在本次颁布或修订中，在过往仅规定了可投向的产业范围的基础上，更加细化和明确了主要投向的重点产业链、支持的项目类型。 36%的政府引导基金管理办法在本次颁布或修订中，在过往已提出鼓励基金投早投小的基础上，明确了通过引导基金出资比例等方式重点支持种子类、天使类和创投类基金。 如，北京经开区政府投资引导基金对天使类子基金出资比例原则上不超过子基金认缴出资总额的40%，对创投类子基金出资比例原则上不超过30%，对产业类子基金原则上不超过20%。 如，青岛市政府引导基金彻落实市第十三次党代会要求和市委、市政府部署，主要投向24条重点产业链以及市级以上重点人才创新创业、科技成果转化等项目。 数据来源：CVSource投中数据 数据来源：CVSource投中数据 投中研究院，2023.11 政府引导基金管理——返投要求1° 返投比例较2020年进一步降低，1.2倍返投是2023年前三季度新出台或修订政府引导基金管理办法中占比最高的要求 政府引导基金的返投要求通常以倍数要求的形式体现。其中，占比最高的是1.2倍返投，占所有明确了返投要求的政府引导基金中的36%。 结合过往数据整体来看，政府引导基金返投倍数要求在2017年达到峰值（平均返投倍数2.6倍）后，一直呈逐步下降态势；2023Q1~Q3新出台或修订政府引导基金管理办法，平均返投倍数已下降至1.37倍，相比峰值时期已显著降低。 如，湖北省政府投资引导基金新出台的管理办法中规定，参股子基金应优先投资于湖北省范围内企业、且返投比例不低于引导基金实缴出资额的1.2倍。 再如，枣庄市政府投资引导基金在修订管理办法时提出，子基金投资枣庄市范围内企业的资金应不低于引导基金出资额。 数据来源：CVSource投中数据 投中研究院，2023.11 政府引导基金管理——返投要求2° 返投认定口径多样化发展，且对口径内的认定范围进行扩大，整体继续呈现放宽趋势 2023Q1~Q3，64%的政府引导基金明确了返投计算口径的要求。 在明确提出要求的政府引导基金中，86%将下列三个情形认定为完成返投： •投资于域内企业•投资于域外企业后其将公司迁入域内•投资于域外企业后其在域内新设或落户子公司、区域总部、生产研发基地等其他纳税主体 在2023Q1～Q3更新的政府引导基金办法中，有60%更新了返投认定口径相关的要求，均增加了可被认定为返投的口径，如“枣庄市政府投资引导基金本次修订中说明返投金额计算方法、并将上述三种情形全部明确提出”；且返投认定范围进一步扩大，如“青岛市政府引导基金明确了对引入经认定的国家级专精特新“小巨人”、国家级制造业单项冠军企业，可按认定金额的1.5倍放大计入返投；引入经认定的拟上市企业主体、独角兽企业，可按认定金额的2倍放大计入返投”。 值得关注的是，北京经济技术开发区政府投资引导基金的子基金不强制要求注册在经开区内