2021年政府引导基金专题研究报告2022年1月投中研究院刘璟琨胡宇佳吴浠张坤昭 2研究范围本报告所称政府引导基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，主要采取投资于股权投资基金、创业投资基金等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。政府引导基金主要目标是提高财政资金使用效益，发挥财政资金的杠杆作用，扶持当地产业，推动当地中小企业发展。前言主要方法与目标通过对CVSource投中数据、公开渠道信息及投中研究院积累材料的整理与分析，本报告呈现了国内各级政府引导基金最新发展情况与业务实践。同时，结合投中研究院多年服务经验以及对政府引导基金主管部门或受托管理机构工作人员的调研访谈，本报告还对国内具有代表性的120只政府引导基金管理模式进行深度解读。本报告旨在总结政府引导基金发展新趋势，并帮助各级政府引导基金及其主管部门与受托管理机构对标优秀实践，进而促进政府引导基金高质量发展。我们诚挚欢迎业内外各界人士交流分享见解。2 3本报告所统计的政府引导基金设立年份、数量、规模、地域、级别等数据均来自于CVSource投中数据。本报告重点分析的120只政府引导基金合计规模为1862亿元，占2021年底已设立政府引导基金数量与规模的比例分别为8.35%与7.55%。相关政府引导基金投资策略涵盖天使投资、创业投资及私募股权等阶段；所处地域以华东、华南为主；行政等级则以省级、市级居多；时间跨度超过10年。因此，本次深度解读结果对政府引导基金颇具参考价值。按照所处地域、行政等级和管理办法出台或修订年份等维度，本次统计的政府引导基金分布情况（按照数量划分）如下：样本概览12%43%20%11%8%4%东北华北华东华南华中西南西北所处地域29%48%19%国家级省级市级区县级行政等级8%8%12%12%23%16%13%5%累计至2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年办法出台/修订时间3 4报告核心发现￥2.47万亿政府引导基金累计自身规模1,437只政府引导基金累计数量存量优化与再启动阶段2021年政府引导基金数量和规模增速均有较明显回升华东地区VS华中地区2021年新设政府引导基金规模增幅最大VS增速最快数据发现4.51%VS11.31%2021年末政府引导基金累计数量VS累计自身规模增长率政府引导基金面临问题及发展趋势39.63%(规模)的政府引导基金集中在江苏、广东（不含深圳）、北京、浙江、深圳、上海六大热点辖区政府引导基金管理办法关注重点➢政府引导基金将向着精细化管理、多种手段联合适用、积极挖掘让利、返投等潜力的方向不断发展，以保证政策目标实现➢政府引导基金投资阶段和领域➢政府引导基金出资要求➢政府引导基金返投标准和计算口径➢政府引导基金亏损承担和优先清算➢政府引导基金提前退出、强制退出和退出资金去向➢政府引导基金管理费➢政府引导基金让利前提、对象和挂钩标准➢如何完善政府引导基金管理体系？➢如何更有效达成政策目标？➢如何利用让利、返投等抓手？➢子基金管理人注册要求、核心团队要求和过往业绩要求➢子基金注册要求➢子基金管理费➢专项子基金管理➢子基金专注度保障条款➢引导基金参与子基金投资决策及政策性一票否决机制4 Contents12021年政府引导基金发展情况2代表性政府引导基金管理办法分析3政府引导基金发展建议4案例分析 2021年政府引导基金发展情况PART. ONE 72021年政府引导基金发展概况•截至2021末，政府引导基金累计数量已超1400只地区政府引导基金数量政府引导基金自身规模（亿元）华东6328,563华北2285,681华南1984,290华中1422,812西南1192,036东北54434 西北64850合计1,43724,666数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01截至2021年末，各级政府共成立1,437只政府引导基金，自身规模累计达24,666亿元。7规模：亿元东北政府引导基金规模4,290政府引导基金数量198华南政府引导基金规模2,036政府引导基金数量119西南政府引导基金规模850政府引导基金数量64西北政府引导基金规模5,681政府引导基金数量228华北政府引导基金规模434政府引导基金数量54政府引导基金规模2,812政府引导基金数量142华中政府引导基金规模8,563华东政府引导基金数量632 8政府引导基金历年情况•疫情防控常态化下，政府引导基金设立数量和自身规模在2021年度实现增长8808 199 617 4,329 5,402 4,315 3,487 2,186 816 2,507 1753853274406185132773562050100150200250300350400450 - 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000年度设立自身规模（左轴）年度设立数量（右轴）808 1,007 1,624 5,953 11,355 15,670 19,157 21,343 22,159 24,666 175 213 266 540 946 1,131 1,263 1,340 1,375 1,437 - 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600 1,800 - 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000累计引导基金自身规模（左轴）累计成立引导基金数量（右轴）➢2021年度，政府引导基金设立数量和自身规模较2020年度实现大幅增长，增幅分别达77%与207%。在疫情防控常态化时，政府引导基金作为供给端的调节抓手将承担更大责任。➢2012-2021年期间，政府引导基金数量增加1,262只，CAGR（复合年均增长率）为26.36%；政府引导基金自身规模增加23,859亿元，CAGR为46.21%。图：2012-2021年度新设立政府引导基金情况（数量及规模）图：2012-2021各年末累计设立政府引导基金情况（数量及规模）数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01亿元只只亿元 922863219814211964540100200300400500600700 - 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000华北华东华南华中西南西北东北只亿元累计至2019年各区域政府引导基金规模(左轴)2020年各区域新增政府引导基金规模(左轴)2021年各区域新增政府引导基金规模(左轴)累计至2021年各区域政府引导基金数量(右轴)政府引导基金地域分布•政府引导基金集中在东南沿海地区，其中华东地区政府引导基金自身规模增量最多，华中地区增速最快➢从地域分布来看，截至2021年末，华东地区累计成立632只政府引导基金，自身规模达8,563亿元，数量和自身规模均位居全国首位；华北地区累计成立228只政府引导基金，自身规模达5,681亿元，位居全国第二；华南地区累计成立198只政府引导基金，自身规模达4,290亿元，位居全国第三。➢从自身规模增长情况来看，2021年度华东地区政府引导基金自身规模增长811亿元，增长率仅位居第四；华中地区政府引导基金自身规模增长613亿元，增长率达到27.89%，位居第一。图：2021年末政府引导基金地域分布情况（数量及规模）图：2019-2021年度各地区政府引导基金自身规模增长率（%）东北华北华东华南华中西北西南2019202020211.170016.232.035.238.805.4810.451.461.7314.309.587.3227.8954.951.821.195.044.5214.25数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.019 10六大热门辖区政府引导基金设立概况•政府引导基金集中在六大热门辖区，深圳市的政府引导基金数量较少但平均基金规模最大➢政府引导基金集中于北京、广东（不含深圳）、江苏、上海、深圳和浙江六大热点辖区。六大热点辖区引导基金自身规模合计约9776亿元，占整体规模的39.63%；其中，江苏省、广东省（不含深圳）、北京市分别位列位列第1-3位。➢从政府引导基金自身规模来看，深圳市的政府引导基金数量最少，但是平均规模达38亿元，远高于其他辖区。*辖区是指中国证监分别会在省、自治区、直辖市和计划单列市设立证监局所管理的区域，目前共有36个辖区。辖区内引导基金不包含国家级引导基金。图：2021年末六大热点辖区政府引导基金情况（数量及规模）19 19 17 16 38 9 图：2021年末六大热点辖区政府引导基金平均规模（亿元）数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01只亿元101,266 2,548 2,759 903 1,077 1,224 661341585628129030609012015018005001,0001,5002,0002,5003,000引导基金自身规模(左轴)数量(右轴) 11各级政府引导基金规模及数量总览•国家级引导基金数量最少但平均规模最大，市级政府引导基金规模及数量占比双高8.29%37.21%43.33%11.17%国家级省级市级区县级1.60%24.22%54.49%19.69%国家级省级市级区县级➢截至2021年末，国家级政府引导基金数量占整体数量比重最低，仅为1.60%；但是自身规模占整体规模比重达8.29%，单只基金平均规模最大。市级政府引导基金数量为783只，占整体数量比重为54.49%，自身规模为10,678亿元，占整体规模比重为43.33%，均为最高。区县级政府引导基金平均自身规模最低。图：2021年末各级政府引导基金数量占比图：2021年末各级政府引导基金规模占比数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.0111 12各级政府引导基金新设情况•2021年度，各级政府引导基金的设立规模较2020年度有所上升，市级和省级政府引导基金尤为突出➢从自身规模来看，2021年新增省级政府引导基金规模为1,121亿元，较2020年上升了290.44%；市级政府引导基金规模为1,149亿元，较2020年上升了537.76%；区县级政府引导基金规模为238亿元，较2020年上升了10.10%。其中，以江苏省、河南省为代表的各级政府引导基金在2021年表现突出。➢从设立数量来看，2015-2018年是各级政府引导基金密集设立的阶段。其中，多数政府引导基金仍处在对外投资阶段，因此近年来新设数量有所降低；同时，已有多地政府引导基金正在积极探索存量政府引导基金的合并与整合。图：2012-2021年度各级政府引导基金新设规模图：2012-2021年度各级政府引导基金新设数量数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01数据来源：CVSource投中数据投中研究院，2022.01050100150200250国家级省级市级区县级只05001,0001,5002,0002,5003,000国家级省级市级区县级亿元12 132020-2021年政策动态•“拓宽股权份额转让渠道”是近年政府引导基金的政策方向2021年7月15日中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区意见》意见中提出：在总结评估相关试点经验基础上，适时研究在浦东依法依规开设私募股权和创业投资股权份额转让平台，推动私募股权和创业投资股权份额二级交易市场发展。2021年11月30日证监会对上述《意见》中的相关内容进行批复：同意在上海区域性股权市场开展私募股权和创业投资份额转让试点。份额转让试点将依托上海股权托管交易中心开展，逐步