第一代洗钱和恐怖主义融资风险评估的经验教训

公平增长、金融和机构观察 从第一代洗钱中吸取的教训和恐怖主义融资风险评估 金融稳定与诚信 ©2023国际复兴开发银行/世界银行1818HStreetNW华盛顿特区20433电话：202-473-1000互联网：www.worldbank.org 这项工作是世界银行工作人员在外部贡献下的产物。这项工作中表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或他们所代表的政府的观点。 世界银行不保证本工作中包含的数据的准确性、完整性或货币性，也不对信息中的任何错误、遗漏或差异承担责任，也不对使用或未能使用所规定的信息、方法、过程或结论承担责任。本作品中任何地图上显示的边界、颜色、面额和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位或认可或接受这些边界的任何判断。 本协议中的任何内容均不得构成或被解释为或被视为对世界银行的特权和豁免的限制或放弃，所有这些特权和豁免均已明确保留。 权限和权限 本作品中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励传播其知识，因此只要给予该作品的全部归属，就可以出于非商业目的全部或部分复制该作品。 有关权利和许可，包括附属权利的任何疑问，应向世界银行出版物，世界银行集团，华盛顿特区西北1818号H街，美国，DC20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 Pleasecitetheworkasfollows:KuntayCelik.2023.LessonsLearnedfromtheFirstGenerationofMoneyLaunderlyingandTerroristFinancingRiskAssessments.Washington,DC:WorldBank.]] 编辑：出版物专业有限责任公司封面和布局设计：DiegoCatto/www.diegocatto.com Acknowledgments 这项研究由世界银行金融市场稳定与诚信小组在国家洗钱和恐怖主义融资风险评估（NRA）方面的技术援助活动的协调员Ktay Celi领导并撰写了该报告。核心项目团队包括Hasa Gec，他在审查相互评估报告、收集研究数据和组织研究数据库方面做了繁重的工作。来自乔治梅森大学的SalarKha也短暂加入了该团队，并在应用统计工具方面为这项研究提供了支持。该研究得益于世界银行金融部门专家的经验和投入，这些专家自2013年以来一直领导着针对特定国家的NRA项目，包括奈杰尔·巴特利特，丽莎·博斯特威克，让·皮埃尔·布伦，马蒂·多奥塔鲁，亚拉·埃斯基维尔，玛丽琳·贡萨尔维斯，丹吉特·桑德胡·考尔，劳拉·波普，克劳迪霍·特罗利我们还要赞扬塞尔瓦·巴扎纳、纪尧姆·赫尔夫·马西、萨米尔·梅古布、哈辛塔·奥杜尔、易曼玉以及许多其他世界银行工作人员和顾问，他们为世界银行的NRA总体经验做出了贡献。 此外，作者感谢Jea Pesme的建议，这引发了这项研究，以及Loic Chiqier和Emile Va Der DoesDe Willebois在项目期间的监督指导。同事Keesoo Viehweg和Victoria Taaa在整个项目中提供了出色且备受赞赏的行政支持。作者还感谢同行评审员Joras Ferwerda（乌得勒支大学）；内德科·克鲁莫夫（埃格蒙特集团）；迈克尔·莫兰茨，约翰·卡尔森，凯蒂·辛普森和马丁·莱罗西诺（金融行动特别工作组秘书处）；史蒂夫·达威和他的同事（国际货币基金组织）；梅丽莎·图利斯（联合国毒品和犯罪办公室）；Isa Edo和Nigel Bartlett（世界银行）进行了全面审查。他们的宝贵意见帮助我们更好地组织论文，加强关键信息，并确定进一步研究的主题。 尽管本报告中的调查结果是几年来世界银行广泛专家的意见积累，但该报告仅反映了作者的观点。报告中的任何发现、解释和建议不一定代表世界银行管理层、董事会或直接或间接为本报告做出贡献的专家和审稿人的观点。 Contents 数字 Box Tables 执行摘要 了解和评估与犯罪，洗钱（ML）和恐怖主义融资（TF）收益有关的风险，并制定基于风险的有效措施来减轻这些风险，对于创造稳定和安全的环境以实现经济发展和共同繁荣至关重要。只有在不受腐败、有组织犯罪和其他安全风险侵蚀的稳定基础上，发展努力才能有效。这一基础对于防止以非法资金流动的形式虹吸宝贵的国家资源也至关重要。 考虑到金融诚信作为促进发展和共同繁荣的重要因素，世界银行在过去十年中开发了国家ML / TF风险评估（NRA）工具包，并在其ML / TF风险评估中支持了114个客户管辖区使用该工具包进行评估。这些技术援助活动吸取了许多教训，其中大部分已纳入世界银行现有的指导和技术援助材料。 本报告汇集了世界银行在各种司法管辖区支持NRA的实地经验中的一些经验教训，以期指导世界银行客户司法管辖区在未来进行更强有力和深入的风险评估。对风险的更广泛了解预计将导致对犯罪、洗钱、资助恐怖主义以及随后依赖这些的犯罪和恐怖组织的收益采取基于风险和更有效的预防和制止措施。 他们对ML/TF风险的理解的深度和全面性。在44％的司法管辖区中，与了解ML风险有关的问题是严重的，并且对司法管辖区收到的评级产生了明确的影响。了解TF风险的相同数字为36％。 背景 金融行动特别工作组（FATF）是领导全球打击洗钱，恐怖主义融资和扩散融资的国际组织。FATF制定了反洗钱（AML）和打击资助恐怖主义（CFT）的国际政策标准，即其40条建议。该组织还促进和监测全球对这些标准的遵守情况。世界银行是金融行动工作组的观察员成员和密切伙伴。 大多数司法管辖区在实施基于风险的方法。例如，近90%的司法管辖区受到批评，47%的司法管辖区的评级受到明确影响，原因是与基于风险的国家政策和战略有关的问题。大约90％的司法管辖区，无论其发展水平如何，都面临与实施基于风险的方法有关的问题，特别是指定的非金融企业和专业（DNFBP，如公司和信托服务提供商，律师，房地产经纪人等）和非银行金融机构。对法人实施基于风险的方法的全球状况-全球金融体系对金融犯罪的致命弱点-也令人担忧；所有司法管辖区中有94％存在问题。在56％的人中，这些问题更加严重，并对司法管辖区的评级产生了明显影响。同样，面临严重问题的大多数司法管辖区都是发展中经济体。 自2012年以来，FATF建议对AML/CFT采用了基于风险的方法，并要求所有司法管辖区评估和了解其ML和TF风险，作为这种基于风险的方法的基础。实际上，对ML/TF风险的全国评估称为国家ML/TF风险评估。NRA是详尽的自我评估，涉及国家当局和私营部门的各种利益相关者，表明一个国家对国家一级和经济各个部门与洗钱和恐怖主义融资有关的风险的理解。 本报告中的研究结果还证实了世界银行早期关于“FATF建议及其实施对金融包容性的影响”（世界银行2021年）的报告中发现的一个矛盾情况：低能力司法管辖区需要简化和豁免其基于风险的方法来解决其金融包容性问题的大多数方法比发达司法管辖区使用这些灵活性少得多。 从金融包容性的角度来看，基于风险的方法也很重要，可以简化低风险的金融交易。如果应用得当，基于风险的反洗钱/CFT方法是一个平衡良好的制度，可以支持低风险的弱势群体获得融资，同时防止犯罪分子滥用金融部门。 考虑到本报告的调查结果，并根据世界银行金融市场诚信部门在NRA技术援助活动中的经验，该研究为世界银行客户管辖区提出了以下建议。 尽管在过去十年中取得了重大进展，但大多数发展中的经济体仍处于基于风险的AML/CFT方法的起步阶段。 政策建议 为了评估自2012年引入基于风险的方法以来的实施进展，本研究分析了146份相互评估报告。1分析表明，大约80％的发展中经济体在了解其ML/TF风险和实施基于风险的AML/CFT方法方面存在严重缺陷。 总体建议• 这样做是为了你自己好。避免将该过程视为“检查框”类型的练习，以满足外部受众，特别是FATF和FATF风格的区域机构；相反，利用这种资源密集型努力来制定真正的诊断和预后。 在他们的相互评估报告中，超过90%的司法管辖区收到了关于 •建立基于风险的方法文化。考虑建立评估、理解和监测风险的文化和永久机制和单位。这将有助于建立相关的专门知识和人员能力以及机构记忆，以应对不断变化的风险。• •明确目标和目标受众。明确目标和目标受众，并相应地指导NRA技术专家。• 找到合适的人来领导NRA并投资 领导力。投资于良好的领导力以确保成功。在领导力和协调方面付出额外的努力和更多的投资将在此过程中节省更昂贵的资源。确保NRA流程的高水平支持。 在报告和传播方面保持灵活和高效。尽管它可以带来好处，但发布风险评估报告并不是传播和传达风险评估结果的唯一和最有效的方法。受益于其他传播工具，如特定部门的论坛、培训材料、重点简报和红旗指标的更新。 •赋予评估员权力。授权、支持和保护 评估者。将他们视为正在进行诊断的医生。正确的诊断将导致正确的治疗。 世界银行NRA计划的前进方向 对ML/TF风险进行更稳健评估和理解的建议• 不要错过大图片。采用整体视角 注意偏见和群体思维。不要被评估方法的细节分散注意力。平衡可用的定量和定性信息的使用，并在风险评估期间采用审查机制来预防近视。 在本研究范围内进行的一项调查质疑了NRA问题的根本原因。最大的挑战似乎是为评估风险分配足够的资源，包括人力资源。缺乏知识和经验也被认为是一项关键挑战，这证实了需要继续支持国家NRA。此外，机构间和公私协调问题是许多调查参与者的主要问题。对项目小组进行的另一项调查的答复表明，与收集相关和最新数据和信息有关的挑战也限制了风险评估的质量和深度。 •投资于数据收集和学术研究。Rather 比依靠临时努力来收集有关ML / TF风险的数据，长期投资于数据和信息收集，为此开发和使用工具，并教育利益相关者有关数据的价值。吸引学术界并投资于ML / TF风险的学术研究。 •在过程中和之后充分利用反馈 NRA.在风险评估期间，从外部专家和学者的评论和反馈中受益。在相互评估中进行测试之前，测试风险评估的质量。从ML/TF风险评估的受众和消费者那里获得坦率的反馈，包括私营部门。 正确理解犯罪收益和资金流动是评估洗钱风险的必要条件。然而，尽管信息技术和数据科学取得了突飞猛进的进展，但许多司法管辖区仍然只有有限的数据和信息，关于犯罪收益和资金流动的被发现部分的规模— —冰山一角— —更不用说未被发现的大部分收益了。 将NRA结果转化为真正基于风险的方法的建议• 寻找创新和特定国家/地区的解决方案 自2013年以来，世界银行的NRA技术援助计划已覆盖114个司法管辖区，这些司法管辖区的5, 000多名专家。世界银行项目负责人的实地经验和获得技术援助的司法管辖区的反馈表明，该计划在FATF正在向基于风险的反洗钱/ CFT方法过渡的过程中发挥了重要作用，特别是在发展中的司法管辖区。 NRA导致基于风险的政策、战略和行动。NRA是一项昂贵的诊断工作-不要浪费它。准备好挑战和改变当前的AML / CFT监管和机构框架，如果它不是基于风险和有效的。基于风险的方法具有灵活性；利用它。与其寻找最佳实践，不如自己做最佳实践。 关于能力建设，许多发展中的司法管辖区在未来的风险评估中仍然需要至少部分援助，只有五分之一的参与者有信心在没有外部支持的情况下进行未来评估。这表明，世界银行和其他提供者对NRA的技术援助的需求可能会在未来几年继续。但是，今后，世界银行管理层可能会考虑将与NRA有关的技术援助项目的重点转移到本分析中强调的更具体的领域，而不是在第二轮中支持国家风险评估。新的重点可以是有选择性但更深入的全球和国家参与，例如： 对国际组织、技术援助提供者和捐助者的建议 国际组织、技术援助提供者和捐助者不妨考虑 •进一步支持关于犯罪收益和犯罪资金流动的学术工作，并在国际和国家两级投资于独立研究和数据收集，以及•改进指导并促进分