资源丰富国家的新财政框架

资源丰富国家的新财政框架 吕克·艾劳、威廉·格博胡伊和保罗·梅达斯 WP / 23 / 230 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 IMF工作文件 非洲部和财政事务部 资源丰富国家的新财政框架由Luc Eyraud，William Gbohoui和Paulo Medas编写 由Luc Eyraud和Paulo Medas授权分发2023年11月 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 摘要：本文回顾了有关资源丰富国家财政规则设计的辩论。其主要目标是根据其政策目标评估替代规则体系，同时考虑到国家特征。本文的贡献之一是提出财政框架，该框架以抵御冲击的保险原则为中心，并且较少依赖精确估计资源财富，而资源财富往往具有很大的波动性。 推 荐 引 用:Eyraud, Luc, William Gbohoui, and Medas Paulo. 2023. A New Fiscal Framework for Resource - RichCountries. IMF Working Paper 23 / 230. Washington, DC: International Monetary Fund. 工作文件 资源丰富国家的新财政框架 由Luc Eyraud，William Gbohoui和Paulo Medas1编写 Contents I.II.A.B.III. A.资源丰富国家的财政规则快照13B.C.资源基金：简要概述20 IV. A.B.C.V.A.B.VI. A.B.C.VII. A.B. VIII. 词汇表 CAB循环调节平衡CEMAC中非经济和货币共同体FSF财政可持续性框架外汇外汇国内生产总值MPIH修正个人收入假说NFA金融资产净值NFW净金融财富NFCR净金融资产与商品收入的比率NRPB非资源初级余额PIH永久收入假说SWF主权财富基金 I.Introduction 在过去的二十年中，商品价格出现了非常大的波动。从新千年开始到2014年，大多数自然资源的价格急剧上涨。所谓的“2000年代大宗商品繁荣”主要是由于新兴市场，尤其是中国的需求增加，对长期供应的担忧以及发达经济体房地产泡沫破裂后对大宗商品的投资组合重新分配。由于供需因素，全球大宗商品价格在2014年下半年暴跌了约三分之一。最近，大宗商品价格在新冠肺炎危机和乌克兰战争期间经历了飙升，价格在2020年3月至2022年12月期间翻了一番以上。价格的上涨促使人们猜测新的“超级周期”可能已经开始。从长远来看，面对气候变化的能源转型可能会减少全球对化石燃料的需求，对主要大宗商品，特别是石油的价格造成重大下行风险（IEA 2023）。 商品价格的这些大的，有时是持续的变动，使资源丰富的国家的传统财政框架经受了考验。这些国家中约有四分之一在2014年商品价格暴跌后暂停了其规则（Mihalyi和Fer á dez 2018）。这一集还强调了在一个以巨大和不可预测的冲击、公众监督和有时治理问题为特征的环境中，制定具有弹性、可持续、公平和良好植根于健全经济原则的框架的挑战。最近，新冠肺炎危机也促使人们重新思考全球的财政框架，包括资源丰富的国家。冲击的严重程度导致世界上几乎所有国家的财政赤字和公共债务大幅恶化。他们中的许多人都激活了转义条款，以允许偏离他们的规则（Gbohoi和Medas 2020，Caselli等2022）。 本文回顾了有关资源丰富国家财政规则设计的辩论。其主要目标是根据其政策目标评估替代规则体系，同时考虑到国家特征。在过去十年左右的时间里，在工具、模型和分析框架成倍增加的推动下，对商品生产者的财政框架的分析变得越来越复杂，但这是以简单性、透明度和可用性为代价的。本文建议采取更全面的方法来重新框架讨论，同时提供实践指导。本文的贡献之一是提出了较少依赖资源财富精确估计的框架，这是一个非常难以捉摸且难以衡量的概念。为此，本文建议将讨论的重点从传统的可持续性概念转移到建立财政缓冲作为对各种风险的保险。 本文包括八个部分。在第二节中概述了这些框架的挑战和目标之后，本文在第三节中回顾并借鉴了规则设计和有效性方面的国际经验。本文的其余部分讨论了两个主要范式。第四节讨论了基于财政可持续性框架的传统方法，该方法在分析上是合理的，但在实际实施时提出了困难。第五节探讨了一个替代框架，该框架围绕着针对冲击和缓冲积累的保险原则。第六节和第七节更详细地讨论了该框架内财政锚定和操作规则的各种选择。第八节结束。 II.资源丰富国家财政规则的目标是什么？ A.与自然资源管理相关的挑战 不可再生自然资源的收入1对大宗商品生产者来说可能是一笔意外之财，使他们能够为基础设施项目提供资金，并扩大卫生和教育支出，以支持短期和长期增长。但是，不可再生资源的波动性和枯竭性给这些国家的财政政策的设计和实施带来了重大挑战。 首先，商品价格是挥发性和不可预测，冲击表现出高度的持续性（图1，面板A）。例如，在2001 - 08年稳定上涨之后，2009年油价突然上涨了40％，接近每桶60美元，并在2010年迅速上涨至100美元以上（图1，面板B）。繁荣和萧条可能涉及价格在十年内波动多达40 - 80％（2015年IMF）。大宗商品价格似乎也遵循长期波动，通常被称为“超级周期”，尽管证据似乎不太可靠。 商品价格固有的波动对政府的预算产生了重大影响，引发了人们对财政政策实现宏观经济稳定的能力的担忧。在资源丰富的国家，商品收入通常占预算收入的很大一部分，在某些情况下高达80％以上（图1，面板C）。因此，与商品价格共同变动的政府收入在非资源GDP中的百分比可能会有很大差异（图2，面板A）。对这些收入冲击的政策反应往往是高度顺周期的，主要有两个原因。（1）当商品价格高企并不断上涨时，各国往往会花费很大一部分收入暴利。例如，自1990年代中期以来，平均非石油主要赤字一直在非石油国内生产总值的15％左右波动，在2001 - 08年油价上涨期间大幅增加，占非石油国内生产总值的25％左右，主要原因是主要支出急剧增加，在此期间增加了一倍以上（图2，B组）。（2）在商品价格下跌期间，各国需要进入市场时，借贷成本往往会上升，这限制了它们平滑负面冲击的能力，并可能导致大规模的破坏性支出削减（图2，面板C）。总体而言，在资源丰富的国家，财政政策平均没有稳定下来。 除了财政政策顺周期问题之外，资源收入的波动对财政可持续性构成了风险。实际上，在繁荣时期扩大支出的压力可能导致不可持续的支出包络，使各国在价格逆转期间面临迅速而痛苦的财政调整。扩展后，许多支出计划也很难控制或简化。有证据表明，当价格上涨时，支出往往会增加，但当价格下降时，支出不会下降相同的数量(图2，小组D)。 商品价格和出口收入的波动也通过其对汇率的影响而影响经济，因为资源丰富国家的货币在历史上往往与商品价格共同变动。大幅贬值或升值会影响贸易，通货膨胀，但也会影响公共和私营部门的外部负债。这些影响的大小还取决于财政对商品相关冲击的反应。 第二，不可再生资源耗尽并且将来可能会对某些商品过时(例如Procedre、石油和天然气)，带来代际公平和长期财政可持续性挑战。各国和商品类型之间的资源范围差异很大，这取决于经济上可行的勘探地下储备的规模以及消耗和开采率（图3，面板A）。过度消耗可耗尽资源带来的当期收入意外之财，不仅增加了一旦资源财富耗尽就进行大规模财政调整的风险，而且还造成了代际不平等，因为当代人以后代较低的福利为代价实现了更高的福利。 因此，资源枯竭性要求跨期决策，即现在要消耗多少资源财富，而要为后代节省多少资源财富。许多资源丰富的国家积累金融资产来抵消不可再生自然资源的枯竭（图3，B组）。但是这些跨期决策实施起来非常复杂，因为它们需要估计未来的资源收入— —这种做法的特点是对基本假设的重大不确定性，包括未来的资源价格和。 生产成本，地下资源储量的大小，适用于资源部门的财政制度以及未来的利率。此外，在燃料化石的情况下，这些资源的开采受到有关气候变化的国内和国际战略的影响。 第三，不可再生资源收入可以是不利于生长例如，在1970年代后期的繁荣萧条之后，许多资源丰富的国家经历了长期的低速增长或负增长，在某些情况下，1990年代后期的人均GDP达到或低于1970年的水平（图3，小组C），尽管一些国家（包括博茨瓦纳，智利和挪威）已经能够成功地度过商品价格周期并实现可持续增长。商品对增长的负面影响至少可以由两个因素来解释。第一种是“荷兰病”。“更高的资源价格在资源部门产生更高的工资和利润，提高了包括国内非贸易部门在内的总需求。这提高了生产成本，升值了实际汇率，并对出口竞争力产生了负面影响。 （Corde和Neary 1984）。3其次，对不可再生资源的开发也产生了可观的租金，这反过来又会加剧政治经济和治理问题，特别是在寻租行为方面，“贪婪”，腐败，甚至内战，从而破坏了创业活动和其他促进增长的活动（Alesia等人，2008年，2019年4月财政监测）。 B.主要目标 财政政策，包括通过财政规则，可以用来解决上一节中讨论的挑战。因此，规则一般在资源丰富的国家有四个主要目标: 经济稳定。规则的功能之一是通过将年度政府支出与动荡的资源收入脱钩来减轻或避免顺周期的财政立场。当商品价格暂时处于高位时，“稳定”要求政府不要花掉所有的资源收入，而将暴利用于偿还过去的债务或积累金融资产。当商品价格暂时处于低位时，通过利用好时期积累的资金或通过借贷来实现稳定。因此，具有良好稳定属性的财政规则应（1）激励各国在商品价格较高时节省一部分资源收入，（2）在价格较低时不阻止它们借入或利用积累的金融资产。 对大型和持续冲击的保险。除了短期波动外，商品价格也可能受到频率较低但幅度较大的冲击，估值在长时间内在高水平和低水平制度之间突然变化。在这种情况下，财政规则可以通过确保政府在价格处于高位时积累足够的预防性储蓄来具有“保险功能”。这种保险功能对于资源丰富的国家尤其重要，鉴于商品冲击的规模和持续时间及其对经济的潜在重大影响，这些国家需要比其他国家更大的缓冲。 财政可持续性和代际公平。虽然所有国家都需要有健全的财政框架，但可持续性问题在自然资源可耗尽的国家尤为重要，因为这些国家的资源收入往往会随着时间的推移而下降，从而使后代处于不利地位。财政规则可以通过确保（1）政府可以负担得起的支出来促进代际公平和可持续性，（2）该规则规定了消费和储蓄之间的分配，以允许金融资产的充分积累，确保将一些财富转移给后代，并且（3）随着时间的推移，支出状况相对平稳，这意味着未来的政府在资源最终耗尽时不会被迫大幅削减支出。 减轻荷兰疾病的影响。荷兰病主要是由与外部冲击相关的商品部门的收入意外之财引起的。财政规则可以通过管理将意外之财用作政府预算的一部分来帮助减轻不利影响。但是，财政的作用 以持久方式解决荷兰疾病风险的规则不应夸大。全面的政策应对需要更广泛的结构性努力，以实现经济多样化，并减轻非商品经济竞争力的丧失，例如通过提高非贸易商品部门的生产率和出口多样化（Ebrahimzadeh，2003）。 任何财政规则都不能同时实现所有四个目标。根据国家情况、商品类型和国家偏好，一些目标可能占主导地位。例如，对于储备期限长的国家来说，使用财政规则来实现稳定是更有必要的，因为这些国家不是主要关切的问题。相比之下，可持续性和代际公平在储备期限相对较短的国家更为重要，在这些国家，资源枯竭性问题更加突出(IMF 2012a)。 III.资源丰富国家财政规则经验的启示 在资源丰富的国家中，财政规则的经验差异很大。除了资源收入的波动性和不确定性所带来的挑