中华人民共和国财政改革的关键问题第 2 部分 ： 政府间财政关系和债务管理

中华人民共和国财政改革的关键问题政府间财政关系与债务管理乔宝云 ， 范小琴 ， 哈尼夫 · 拉赫姆图拉 ， 汉斯 · 范里恩和李丽娜编号 632023 年 6 月亚行东亚工作文件系列亚洲开发银行 亚行东亚工作文件系列财政改革的关键问题第二部分 ： 政府间财政关系和债务管理乔宝云 ， 范小琴 ， 哈尼夫 · 拉赫姆图拉 ， 汉斯 · 范里恩和李丽娜第 63 章 2023 年 6 月乔宝云是中央财经大学中国公共财政与政策研究院经济学教授。范晓琴是亚洲开发银行 （ ADB ） 东亚部 （ EARD ） 公共管理 ， 金融部门和区域合作司司长。Hanif Rahemtulla 是亚行治理主题小组的主要公共管理专家。Hans van Rijn 是亚行 EARD 的首席公共管理专家。李丽娜是金融与可持续发展研究所的高级研究员。亚洲开发银行 知识共享署名 3.0 IGO 许可证 (CC BY 3.0 IGO)© 2023 亚洲开发银行6 ADB Avenue, Mandaluyong City, 1550 Metro Manila, Philippine Tel + 63 2 8632 4444; Fax + 63 2 8636 2444保留部分权利。 2023 年出版。菲律宾印刷出版物编号 WPS230191 - 2DOI: http: / / dx. doi. org / 10.22617 / WPS230191 - 2本出版物中表达的观点是作者的观点 ， 不一定反映亚洲开发银行 （ ADB ） 或其理事会或其所代表的政府的观点和政策。亚行不保证本出版物中包含的数据的准确性 ， 对使用这些数据的任何后果不承担任何责任。提及制造商的特定公司或产品并不意味着它们得到亚行的认可或推荐 ， 优先于未提及的其他类似性质的公司或产品。通过指定或引用特定领土或地理区域 ， 或在本文件中使用 “国家 ” 一词 ， 亚行无意对任何领土或地区的法律或其他地位做出任何判断。本作品可在 Creative Commons Attribution 3.0 IGO 许可证 (CC BY 3.0 IGO) https: / / creativecommons. org / licenses / by / 3.0 / igo / 下获得。通过使用本出版物的内容 ， 您同意受本许可证条款的约束。有关归属、翻译、改编和权限 ， 请阅读 https: / / www. adb. org / open# access / ters - use本 CC 许可证不适用于本出版物中的非亚行版权材料。如果材料来自其他来源 ， 请联系该来源的版权所有者或出版商 ， 以获得复制许可。亚行对因您使用该材料而引起的任何索赔不承担任何责任。请联系 pubsmarketing @ adb. org 如果您有关于内容的问题或意见 ， 或者如果您希望获得不属于这些条款的预期用途的版权许可 ， 或者使用 ADB 徽标的许可。亚行出版物的更正见 http: / / www. adb. org / publications / corrigenda 。注:在本报告中 ， “$” 是指美元。亚行承认 “中国 ” 为中华人民共和国。亚行东亚工作文件系列是一个论坛 ， 旨在激发讨论 ， 并就东亚部正在进行和最近完成的研究和政策研究获得反馈亚洲开发银行 (ADB) 的工作人员、顾问或顾问。该系列涉及关键的经济和发展问题，以及与项目 / 计划经济分析，统计数据和测量有关的概念，分析或方法问题。该系列旨在增进对亚洲发展和政策挑战的了解 ； 加强亚行国家伙伴关系战略及其次区域和国家业务的分析严谨性和质量 ； 并提高统计数据和发展指标的质量和可用性，以监测发展成效。亚行东亚工作文件系列是一份快速传播的非正式出版物 ， 其标题随后可以修改 ， 作为专业期刊上的文章或书籍中的章节出版。该系列由东亚部维护。 CONTENTSI.II.A.B.C.D.III.A.B.C.D.E.F.IV.A.B.C.V. 表格、方框、图形和附录TABLES1中华人民共和国: 新的财政转移支付分类,202132中华人民共和国 ： 中央和地方财政领域Governments4按资金来源和支出划分 ， 2021 年3中华人民共和国 ： 国内生产总值之间的相关性Product6和跨区域转移 ， 2021 年国家审计署 ， 2021 年Figures1中华人民共和国 ： 地方政府债务的闭环管理层122中华人民共和国 ： 债券市场的构成 ，202214附录1中华人民共和国: 中央和中央政府之间的税收分享省级33各国政府 ， 2019 年2中华人民共和国: 财政收入统计说明差异34在 31 个省中 ， 1994 - 2021 年3经济合作与发展组织非组织35经济合作与发展组织国家 ： 2019 年按职能划分的一般政府支出占国内生产总值的份额4中华人民共和国 ： 中央和地方政府份额支出,37按支出类型划分 ， 2012 - 2021 年5中华人民共和国: 财政差异的统计描述of38表 ： 2012 - 2021 年 31 个省份财政支出结构4中华人民共和国 ： 2015 - 2022 年政府债务115中华人民共和国 ： 2021 年各省未偿债务和债务上限156中华人民共和国 ： 2015 - 2022 年地方政府债券新发行上限17BOX1中华人民共和国 ： 财政转移预算问题公开7 等值货币（ 截至 2023 年 3 月 27 日 ）货币单位–CNYCNY1.00=$0.1456$1.00=CNY6.8673缩写COVID - 19 -冠状病毒病GDP -国内生产总值GFB -政府基金预算GPB -一般公共预算GPT -一般用途转让IMF -国际货币基金组织LGFV -地方政府融资平台MOF -财政部PPP -公私伙伴关系SFT -共享功能转移国有企业 -国有企业SPT -特殊目的转让TSS -分税制 本工作文件是涵盖中华人民共和国一系列关键财政管理问题的两篇论文中的第二篇。第 1 部分讨论了与收支管理有关的问题 ， 而第 2 部分强调了政府间财政关系和债务管理。执行摘要中华人民共和国 （ PRC ） 在过去 40 年中在减贫和经济增长方面取得了令人瞩目的进步。中国收入以下的人数每天 1.90 美元 - 世界银行定义的追踪全球极端贫困的国际贫困线 - 下降了近 8 亿美元。中国贡献了全球极端贫困人口减少的近四分之三。使这一进展更加引人注目的是，该国已设法通过最初与该国的社会经济目标不一致的财政机构实现了这一目标。自 1980 年以来，中国的财税改革取得了坚实的成果 ： 逐步建立了满足经济基本要求的财政框架，公共财政已成为国家治理的基础和支柱。中国转型过程的第二个显著特征是地方政府在提供大量公共投资于有形基础设施以及在较小程度上的社会基础设施方面发挥的核心作用。有趣的是，这一时期的收入基本上保持集中。在这一总体背景下 ， 本工作文件侧重于政府间财政关系框架的关键方面和 (地方政府) 债务管理。 中华人民共和国财政改革的关键问题第二部分1I.INTRODUCTION本文是讨论中华人民共和国 （ PRC ） 财政和公共财政管理关键方面的两份出版物中的第二份。本文重点介绍了政府间关系 （ 第 2 章 ） 和债务管理 （ 第 3 章 ） 。每一章都以摘要和政策建议结尾。第 4 章提供了一些结论性意见。1财政改革自 1994 年推出以来取得了成果，当时中国开始制定财政和税收框架以满足经济的基本要求 ； 同时，公共财政成为国家治理的重要基础。与此同时，中国正面临着纵向和横向的财政失衡，这种失衡近年来有所恶化。2022 年，中国的财政赤字为 3.37 万亿元人民币 （ 相当于 0.49 万亿美元 ），占国内生产总值 （ GDP ） 的 2.8 ％，其中中央政府为 2.65 万亿元人民币 （ 相当于 0.39 万亿美元 ），地方政府为 0.72 万亿元人民币 （ 相当于 0.10 万亿美元 ） 。2022 年政府新增借款总额达到 7.02 万亿元人民币 （ 相当于 1.02 万亿美元 ），占 GDP 的 5.8% 。近年来，实施了许多自由裁量的财政政策，主要是为了应对商业周期。以退税以及减税降费和延期为例，2022 年超过 4.21 万亿元人民币 （ 折合 0.61 万亿美元 ），以减轻市场主体负担，刺激经济 （ 李 2023 ） 。冠状病毒病 （ COVID - 19 ） 大流行对中国的经济和社会发展产生了前所未有的影响。 2020 年 ， 中国经济面临巨大挑战 ， 其 2.3 ％ 的 GDP 增长率与前三年相比下降了近三分之二 （ 国家统计局 2023 ） 。2随着大流行控制的改善以及社会和经济活动的逐步恢复 ， 中国设法使其经济逐渐恢复到大流行前的正常增长率 ， 即 2021 年为 8.4 ％ ， 2022 年为 3.0 ％ 。预计 2023 年的增长率为 5.0 ％ 。3持续的经济放缓部分反映了周期性因素。然而 ， 在经历了 20 年的两位数增长之后 ， 经济进入了 “新常态 ” ， 增长的齿轮正在从高速转向中高速 (Li 2015) 。4 如果没有一套可行的货币和财政改革，预计未来 5 年的增长率将降至 4% 以下 （ 国际货币基金组织 [IMF] 2023a ） 。即使这种增长率在全球范围内仍然是积极的，也不会产生自 2001 年以来的财政盈余。经济增长放缓将带走一些收入盈余，这些盈余使政府支出率很高。更重要的是，如果没有健全的财政体系，复苏刺激措施的有效性就会令人怀疑，解决失衡的目标可能会受到损害。国务院 （ People. cn 2020b ） 指出 ， “双循环 ” 发展范式下的新格局正在形成。它依靠国内经济周期 ， 同时积极促进循环1第一部分主要论述收支管理。2值得注意的是 ， 中国是世界上唯一一个在 2020 年录得正经济增长的主要经济体 （ CGTN. COM 2021 ） 。3亚行。 2023 年。亚洲发展展望 ， 2023 年 4 月马尼拉。4自 2014 年习近平主席首次提出 “新常态 ” 以来 ， 它已成为当前经济的流行术语。这意味着它已进入一个不同于过去高速增长模式的新阶段 ， 并具有更可持续 ， 更高效 ， 成本更低的中高速增长 （中国日报2014). 2亚行东亚工作文件系列第 63 号与国际市场的沟通。5要朝着这种双循环的发展方向前进，并朝着效率更高的公共部门发展，并避免以前的改革成果受到侵蚀，就需要更加审慎的财政和财务管理。通过健全的财政制度安排来平衡政府收支，以避免地方政府过度扩张，这是一个长期目标。为此，中央政府需要在财政和公共财政管理体系中引入强有力的信托指导，包括以下行动 ：(i)要求地方政府官员对决策和审慎的财政和财务管理负责，（ ii ） 在中央和地方政府之间划分支出和收入责任 ，（ iii ） 将税基从生产转移到消费，（ iv ） 将创收权分配给地方政府，（ v ） 在地方政府融资中合理使用土地收入，（ vi ） 要求地方预算透明，（ vii ） 增加私营部门在住房金融中的作用，（ viii ） 制定更强大的省际和省际均等化计划，以及 （ ix ） 采用预算制度，使地方政府能够有效地计划和控制财政资源的分配。II.政府间财政关系自 1994 年分税制改革以来，政府间财政关系框架在收入分享、支出分配和财政转移支付等各个方面都经历了各种变化。目前的系统维持并加强了集中收入分配和分散支出分配的原始模式。政府间财政转移支付因纵向财政失衡而发生了重大变化，并与收支分配的变化相对应。2019 年 ， 引入了新的财政转移分类。该分类进行了以下更改 （ 表 1 ） ： （ i ） 将退税纳入通用转移 （ GPT ） ； （ ii ） 在 GPT 下暂时建立新的共享功能转移 （ SFT ） ； （ iii ） 减少特殊目的转移 （ SPT ） 计划在总转移计划中的比例。新的分类大大增加了 GPT 计划在财政转移结构中的比例，但并