当前经济与政策思考：隐性债务还有多少？

隐性债务还有多少？ ——当前经济与政策思考 证券研究报告/宏观策略专题报告2023年07月04日 分析师：杨畅 执业证书编号：S0740519090004电话：021-20315708 Email：yangchang@zts.com.cn 联系人：夏知非 Email：xiazf01@zts.com.cn 相关报告 投资要点 结合文献，地方政府隐性债务可以界定为“地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。” 其存在形式主要包括地方政府的不规范担保、不规范政府投资基金、在法定限额外直接举借的债务、不规范PPP项目以及不规范购买服务等。 尝试测算现阶段地方政府隐性债务的存量规模，测算思路是通过估算2018年底规模，结合2019-2022年的化解进度，来测算2022年底规模： 第一，对于2018年底全国地方政府隐性债务规模，参考历史文献，通过存在形式和资 金投向两个角度进行测算，得出测算结果的区间分别在9.6-22.1万亿元范围和18.3-40. 4万亿元范围； 第二，对于2019-2022年的债务化解进度，通过使用已公布2022年具体隐性债务化解规模的地级市数据进行测算，假设化债能力与地方政府财力存在关联，得出隐性债务化解规模与地方政府一般公共预算收入和政府性基金收入总和的比例大致为18.7%；在这一比例下，基于历年数据，对地方政府化债规模进行估算，可以得出2019-2022年 地方政府隐性债务化解规模的估算值为14.2万亿元； 第三，由于隐性债务存在不完全统计的可能性，因此尝试采取峰值，使用前文估算的两种隐性债务规模区间的峰值22.1万亿和40.4万亿来计算，截至2022年底，剩余的隐 性债务规模可能不会超过7.9万亿和26.2万亿，中位数约为17.1万亿元。 风险提示事件：1、政策变动风险。2、隐性债务规模的测算基于一定的假设以及公开历史数据的归纳分析，相关结论具有一定的局限性，仅供参考。 内容目录 1.隐性债务的定义.-3- 1.1隐性债务的定义....................................................................................-3- 1.2隐性债务的主要存在形式.....................................................................-3- 2.现阶段对隐性债务规模的估算........................................................................-5- 2.1估算思路...............................................................................................-5- 2.2对2015-2018年期间形成的隐性债务规模进行估算............................-6- 2.3对2019-2022年化债进度的估算........................................................-11- 3.风险提示.......................................................................................................-13- 图表目录 图表1：地方政府债务构成.................................................................................-4- 图表2：2018年底按资金投向估算的地方政府隐性债务规模（亿元）..............-7- 图表3：2018年底按存在形式估算的地方政府隐性债务规模（万亿元）........-10- 图表4：各省份《2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》中债务化解相关表述...............-11- 图表5：各市2022年隐性债务化解规模与地方政府财力的比例......................-12- 1.隐性债务的定义 1.1隐性债务的定义 2017年7月，政治局会议首次明确提出隐性债务概念，指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2017年下半年连续出台文件，包括财预50号文、财预87号文、财办金92号等，进一步规范政府购买、PPP、政府担保等容易滋生不规范举债融资形式的监管。对于隐形债务的定义，我们结合文献将其归纳为“地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务”。 1.2隐性债务的主要存在形式 结合现有的学术文献，我们将隐性债务的存在形式大致梳理为以下�类： （1）政府不规范担保。不规范担保指地方政府以财政性资金、国有资产等为企业、单位、个人的融资提供担保承诺，例如：第一，其他单位或企业融资时，在地方政府的许可下，使用地方企事业单位和社会团体的国有资产进行抵押或质押；第二，事业单位以教育等社会公益设施进行抵押融资；第三，在地方政府文件、纪要、批示等形式的要求下，企业为政府举债或变相为政府举债；第四，部分融资平台只承担公益性项目建设或运营任务并且缺乏自主盈利能力，其偿债能力源于财政性资金，地方政府许可其以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进 行融资；第🖂，地方政府承诺将储备土地预期出让收入作为融资城投公司偿债资金来源；第六，地方政府将公益性资产、储备土地注入融资城投公司；第七，地方政府为了城投公司等企业能顺利完成融资，越权签订或虚构应付（收）账款合同。 （2）不规范的政府投资基金。政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。在政府投资基金的相关实操中，不规范行为包括但不限于：第一，地方政府利用借贷资金出资设立各类投资基金；第二，政府承诺会回购在出资设立各类投资基金时社会资本方的投资本金，其本金损失也会由政府承担；第三，政府在设立基金时，向投 资各方承诺最低收益；第四，政府设立投资基金时，额外附加条款，本质上是政府变相举债。 （3）地方政府在法定限额外直接举借的债务。2015年开始实施的新《预算法》规定，地方政府只能在国务院确定的限额内通过发行债券的方式进行举债。不规范举债的形式可能包括：第一，地方政府或其所属部门通过贷款、借款、集资等方式，直接举借政府债务；第二，地方政府或其所属部门通过不规范的土地、收费权等抵押贷款举债；第三，由政府 对外出具承诺函担保函等形成或有债务。 （4）不规范PPP项目。2019年，财政部出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确了，规范的PPP项目应当具备的条件，包括项目属于公共服务领域；合作期限10年以上；通过两评（“财政承受能力评价”和“物有所值评价”）；责任风险划分对等；建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制；项目资本金符合规定；签约主体层级要求以及按项目应按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，并按要求披露项目信息等。不符合上述要求的项目即不规范的PPP项目，此类项目形成的政府中长期财政支出事项，将归入政府隐性债务范畴。 （5）政府不规范购买服务。政府购买服务是指把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序， 交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。根据2017年财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，政府违规购买服务主要包括以下情形：第一，把包含原材料、设备、燃料等在内的货物，以及新建、改建和扩建构筑物和建筑物，及相关的拆除、装修、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；第二，把交通设施建设、市政工程以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；第三，打包建设工程与服务，将其作为政府购买服务项目；第四，把非金融机构如融资租赁公司和金融机构提供的融资行为当作政府购买服务；第🖂，以政府购买服务的名义，增加预算单位的财政支出；第六，或在未纳入年度预算的情况下，实施政府购买服务；第七，利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。 图表1：地方政府债务构成 来源：董磊《地方政府隐性债务成因与风险化解研究》、中泰证券研究所 2.现阶段对隐性债务规模的估算 2.1估算思路 设计的估算思路，是通过估算2018年底的隐性债务规模，结合2019-2022年的债务化解进度，来估算截至2022年底的隐性债务存量规模，理由在于： 首先，2014年底前的地方政府隐性债务已基本全部置换化解完成。2014年以前，地方政府依托融资平台等渠道形成大量隐性债务，2013年《全国政府性债务审计结果》就提到截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务达108859.17亿元。2014年预算法发布，地方政府得以自主发债；2014年43号文提出“以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别；对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务；对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务；地方政府将甄别后的政 府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理”，旨在推进将存量政府债务纳入预算管理的工作；时任财政部部长在十二届全国人大常委会第十八次会议上表示“截至2014年底，地方政府债务余额是 15.4万亿元，其中1.06万亿元是过去批准发行的债券，剩余通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务，国务院准备用3年左右的时间进行置换”，可以得出截至2014年底的地方政府隐性债务规模大约为14.34万亿元（15.4万亿剔除1.06万亿元），有待置换化解；2016年发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》将地方政府性债务划分 为了地方政府债券、非政府债券形式存量政府债务、存量或有债务以及新发生的违法违规担保债务等，其中非政府债券形式存量政府债务可以对应2014年以前形成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地 方政府负有偿还责任的债务，那么对于2014年以前形成的隐债置换化解工作的进度，可以通过“非政府债券形式存量政府债务”指标进行观察；时至2023年5月末，“非政府债券形式存量政府债务”余额仅剩0.16 万亿，代表2014年以前地方隐性债务已基本全部置换化解完成。 重点或在于2015-2018年期间形成的隐性债务规模。2015年，新《预算法》的实施，除了新增公开合法的债券筹资渠道之外，地方政府的隐性债务筹资手段和方式，与2015年之前的地方政府性债务并未出现明 显变化。如审计署公布的2017年第四季度《国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示，多个地方政府依然通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等多种方式，形成一定规模地方政府隐性债务。中国人民银行发布的《中国金融稳定报告2018》中也提到，地方政府通过平台公司、购买服务、PPP、各类发展基金和引导基金等进行融资，导致隐性债务规模快速增长。 2018年以后，我国地方政府隐性债务进入逐步化解的阶段。2018年8月，监管部门已完成了对隐性债务的统计，并且对隐性债务的处理，提出两大方向：一方面坚决遏制增量，另一方面积极稳妥化解存量。财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》第十�条“债务化解计划”中，提到了六种债务化解的方式：1）安排财政资金来偿还；2）出让经营性国有资