新疆自治区及下辖各州市（地区）经济财政实力与债务研究

区域研究报告 1 新疆自治区及下辖各州市（地区）经济财政实力与债务研究（2022） 公共融资部 李娟 经济实力：作为我国少数民族自治区之一、西北的战略屏障以及丝绸之路经济带核心区，新疆具有特殊且重要的政治及战略地位，且矿产及旅游资源富集；近年来，依托资源优势及政策叠加增效，新疆经济保持发展，但经济总量仍处于相对落后水平。2021年，新疆完成地区生产总值1.60万亿元，在全国31个省市中排名较上年再上升1位至第23位；随着疫情防控常态化及上年低基数作用，新疆旅游业及消费市场明显回暖，进出口亦由于边境小额贸易逐步恢复而实现两位数增长，当年消费和进出口增速分别为17.0%和13.7%；且全区固定资产投资仍保持较快增长，同比增速为15.0%；但在国际形势复杂多变、疫情严防控及维稳等多重压力下，当年新疆经济修复仍不及全国水平，经济增速（7.0%）低于全国增速1.1个百分点。近年来，由于疫情对旅游业及交通运输业等冲击较大，新疆产业结构优化调整步伐总体放缓，但三产仍占据主导地位，且未来随着旅游兴疆战略实施及旅游承载能力的提升，其旅游业发展有望提速；新疆工业发展对资源类产业依赖较大，2021年生产提速及资源类产品价格回升带动规模以上工业增加值同比增长8.8%，规上工业企业利润同比大幅增长196.3%，企业效益显著回升，但新兴产业支撑仍有限，转型升级压力尤在。2022年上半年度，新疆经济增速为4.9%，高于全国水平2.4个百分点，但由于疫情反复及宏观经济下行压力加大，新疆主要经济指标增长再度承压，消费增速回落至1.5%；且短期内外部环境的不确定因素使其经济稳增长仍面临较大的压力及挑战。 新疆各地州市经济发展水平受资源禀赋及区位条件等影响分化明显，2021年各地州市经济增速均实现不同程度的回升，经济总量排序较上年未发生变化，以乌鲁木齐市、昌吉州为首的核心区经济仍保持领先地位，分别实现地区生产总值3691.57亿元和1698.21亿元，其中首府乌鲁木齐市占全区地区生产总值的比重为23.10%，但乌鲁木齐市近年经济增长乏力，消费和外贸市场整体表现疲软；排名全区第3至第6位的阿克苏地区、伊犁州州直、喀什地区和巴州地区生产总值依次降序处于1200-1600亿元区间，其中阿克苏地区近年发展较为亮眼，其经济继连续两年领涨全区后仍保持较快增速（8.4%），同处于南疆的喀什地区和巴州经济规模差距进一步缩小，区位优势叠加政策支持下喀什综合保税区外贸高增长对其经济拉动作用凸显；资源依赖型城市克拉玛依市经济总量亦突破千亿规模，且人均指标仍显著领先于其他各州市，但国际油价波动及投资增长动能不足使其经济稳增长压力较大，当年经济增速以5.2%垫底；此外，吐鲁番市、阿勒泰地区和克州经济总量仍依次降序处于全区末三位。2021年，大部分地州市固定资 区域研究报告 2 产投资增速高位回落，但除克拉玛依、乌鲁木齐和昌吉州外均仍保持两位数快速增长；同年，各地州市消费实现疫情重创后的总体复苏，但新疆消费品市场整体对旅游类及石油类等消费品依赖较大，新兴消费业态支撑力相对较弱；进出口总额和增速则仍分化明显。2022年上半年度，受疫情反复影响，各地州市消费增长再度承压，但由于资源类产品价格高位运行及投资拉动，数据可得的地州市经济增速除阿勒泰地区外均高于全国水平，但2022年8月以来新疆新一轮疫情爆发，严峻的防疫形势或使得下半年以来经济下行压力加大。 财政实力：2021年，由于经济恢复性增长及上年低基数作用，新疆税收收入快速增长带动一般公共预算收入有所回升；全年全区完成一般公共预算收入1618.61亿元，同比增长9.6%，收入规模在全国31个省市中仍排名第24位。同年，由于服务业复苏良好及资源类产品价格回升，新疆税收收入扭转连续下滑态势，同比增长20.1%，主体税种均增收明显。此外，新疆税收比率亦较上年上升5.92个百分点至67.54%，但仍处于较低水平，一般公共预算收入稳定性欠佳；同时，全区财政收支平衡对上级转移支付的依赖度高，当年全区获得一般公共预算补助收入3553.13亿元，一般公共预算收入自给率为30.10%。同年，新疆土地成交明显缩量，但受土地出让金入库时点及专项债对应项目专项收入大幅增长等因素影响，当年完成政府性基金收入606.12亿元，同比增长2.5%，但其对地方财力的贡献仍相对有限。2022年1-8月，得益于资源类大宗商品价格高位运行，新疆税收收入逆势保持增长，同时在非税增长拉动下一般公共预算收入增速表现亮眼，当期增速为17.0%，成为全国为数不多的财政收入保持正增长的省份之一，但易受资源类产品价格波动、疫情防控形势及非税持续性等影响，稳增长压力仍较大。 2021年，随着服务业复苏、工业生产恢复及资源类产品价格回升，除乌鲁木齐外各地州市税收增收明显带动一般公共预算收入恢复较快增长，其中乌鲁木齐市一般公共预算收入规模以377.93亿元显著领先，但收入规模相较疫情前（2019年）水平下降近百亿，且由于非税降幅较大，拖累其成为当年唯一负增长的地市，同比下降3.7%；同年，经济发展水平相对较好的昌吉州、阿克苏地区和伊犁州州直一般公共预算收入亦位于前列，分别为157.91亿元、133.69亿元和132.36亿元；巴州、克拉玛依和喀什一般公共预算收入降序次之，分别为93.88亿元、89.11亿元和67.90亿元；哈密市和吐鲁番市收入居于50-60亿元区间，其中当年经济增速最快的哈密市税收收入亦领涨全区，同比大幅增长36.1%，且其税收比率亦以80.05%居于首位；其余各州市均不足50亿元。当年除博州、和田地区外，其余地州市税收比率表现均有所改善，但大部分地州市该比率仍偏低；此外，新疆各地州市一般公共预算收入对其支出的覆盖程度总体较弱，除乌鲁木齐、克拉玛依和昌吉州外，一般公共预算自给率均低于50%。2022年上半 区域研究报告 3 年度，受资源类产品价格持续高位运行及国际石油价格上涨等因素影响，新疆已披露财政运行情况的各地州市除乌鲁木齐外一般公共预算收入均实现两位数逆势高增长；同期，由于涉房涉土税收降幅较大，乌鲁木齐市一般公共预算收入仍呈下滑态势。 2021年，除乌鲁木齐市、喀什地区、和田地区外，其余各州市政府性基金收入均呈增长态势，但新疆整体地广人稀，土地市场需求不足，各州市政府性基金收入对地方财力的贡献度总体相对较低。其中，乌鲁木齐市由于当年住宅用地成交明显缩量，土地成交总价降幅显著，使得政府性基金收入同比下降14.38%至224.83亿元；阿克苏地区和喀什地区政府性基金收入规模次之，均接近60亿元，其中对财力贡献度相对较高的喀什地区历经连续高增长后亦转为下滑态势，同比下降5.32%；伊犁州州直、昌吉州和巴州收入规模降序次之，位于35-45亿元区间；其余各州市均不足30亿元。2022年以来，随着房地产市场整体降温，同时受宏观经济及整体市场环境影响，土地市场下行压力有所加大。 债务状况：2021年末，新疆政府债务规模保持两位数增速，全区政府债务余额（不含兵团）较上年末增长17.61%至6627.10亿元，位列全国36个省（区、直辖市、计划单列市）降序排列第23位，低于当年全区政府债务限额540.76亿元，新增债务严格执行限额管理。地方政府债券发行方面，截至2021年末，新疆地方政府债券存量余额为6560.33亿元（不含兵团）；2021年前三季度，新疆发行地方政府债券1585.20亿元，兵团自行发行地方政府债券140.00亿元。以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相对比，受限于其自身财力，2021年末新疆地方政府债务余额是其当年一般公共预算收入的4.09倍，该指标在全国各省市中降序排列较上年下降1位至第10位，仍处于相对偏高水平。随着政府债务规模的持续快速增长及财政增收压力加大，新疆政府债务负担有所加重；但得益于经济增长预期、大额稳定的中央转移性支付及不断完善的政府债务管理机制等，新疆政府债务风险总体可控。 从各地州市债务情况看，2021年末，新疆各地州市政府债务规模总体呈快速扩张态势，除克拉玛依、阿勒泰、乌鲁木齐和塔城外增速均超20%。以政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率进行比较，2021年末该比率总体较上年末明显攀升；受限于其财力，政府债务规模最小的克州和同处于南疆地区的和田该比率处于全区最高水平，均达900%左右；阿勒泰地区以754.71%次之；此外，塔城、喀什和博州政府债务压力亦相对较重，该比率处于600%-650%区间；与地方财力相比，昌吉州、克拉玛依市和阿克苏地区现阶段政府债务负担尚可。存量城投债券方面，2021年以来新疆城投债发行规模有所上升，但仍处于全国中下游水平，财政实力排名靠前的乌鲁木齐市、伊犁州州直、阿克苏地区和昌吉州 区域研究报告 4 存量城投企业债券余额亦居于前4位，且除伊犁州州直外规模均有所上升；而城投平台带息债务规模较大的兵团和自治区本级存量企业债券规模进一步下降；喀什地区和吐鲁番市城投债已于当年全部偿还，期末两地市及克州均无存量城投债。对比一般公共预算收入，乌鲁木齐市、兵团和博州城投平台带息债务负担较重，新疆区本级、伊犁州州直和昌吉州城投平台带息债务负担次之。 一、新疆自治区经济与财政实力分析 （一）新疆自治区经济实力分析 作为我国少数民族自治区之一、西北的战略屏障以及丝绸之路经济带核心区，新疆具有特殊且重要的政治及战略地位，且矿产及旅游资源富集；近年来，依托资源优势及政策叠加增效，新疆经济保持发展，但经济总量仍处于相对落后水平。2021年，随着疫情防控常态化及上年低基数作用，新疆旅游业及消费市场明显回暖，进出口亦由于边境小额贸易逐步恢复而实现两位数增长，且全区固定资产投资仍保持较快增长，但在国际形势复杂多变、疫情严防控及维稳等多重压力下，当年新疆经济修复仍不及全国水平。近年来，由于疫情对旅游业及交通运输业等冲击较大，新疆产业结构优化调整步伐总体放缓，但三产仍占据主导地位，且未来随着旅游兴疆战略实施及旅游承载能力的提升，其旅游业发展有望提速；新疆工业发展对资源类产业依赖较大，2021年生产提速及资源类产品价格回升带动工业经济稳步增长，且企业效益显著回升，但新兴产业支撑仍有限，转型升级压力尤在。2022年上半年度，新疆经济增速虽高于全国水平，但由于疫情反复及宏观经济下行压力加大，新疆主要经济指标增长再度承压，且短期内外部环境的不确定因素使其经济稳增长仍面临较大的压力及挑战。 新疆自治区位于我国西北边陲，地处亚欧大陆腹地，国内与西藏、青海、甘肃等省区相邻，周边与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、印度、阿富汗8国接壤，是新亚欧大陆桥的必经之地、丝绸之路经济带核心区、西部大开发重点地区及向西开放桥头堡，区域战略地位重要。全区总面积166.49万平方公里，约占我国陆地总面积的六分之一，系我国陆地面积最大、交界邻国最多、陆地国界线最长的省级行政区。截至2021年末全区常住人口2589万人，常住人口城镇化率为57.26%；此外，作为我国五个少数民族自治区之一，根据第七次全国人口普查结果，新疆少数民族人口占比达57.76%，区域政治地位重要。 新疆地域辽阔，旅游及矿产资源丰富，且土地、电力、劳动力等方面具有低成本优势，资源转化空间较大，具有较强的潜在竞争力；同时，基于特殊的政治 区域研究报告 5 及战略地位，新疆可持续获得国家的大力支持。但由于地处不稳定因素较多的边疆地区，新疆始终面临“稳定”和“发展”双重挑战；为加快新疆发展、维护新疆稳定，2010年新一轮全国对口援疆工作开展，截至目前已召开八次工作会议，并陆续出台了差别化产业经济政策，建设喀什、霍尔果斯特殊经济开发区，建设丝绸之路经济带核心区等推动当地经济发展、促进就业的重大政策，为新疆经济发展提供了良好的政策支撑。近年来，在维护社会稳定和长治久安的治疆总目标下，新疆经济保持发展，但由于全区经济基础较为薄弱，经济总量在全国仍处于落后水平。2021年，新疆完成地区生产总值1.60万亿元，在全国31个省市中排名赶超天津市较上年再上升