世界贸易组织和疫苗供应链在大流行期间的弹性（英）

22-15 世贸组织与大流行期间的疫苗供应链弹性乍得·P·鲍恩2022 年 9 月抽象的跨境供应链和国际贸易使数十亿剂疫苗的制造和交付成为可能，为世界接种了 COVID-19 疫苗。与此同时，这场大流行揭示了世界贸易组织 (WTO) 必须如何改变才能在面对突发公共卫生事件时变得更加有用。本文描述了市场失灵——尤其是供应方面的失灵——证明了用于加速疫苗研发和扩大疫苗生产规模以在大流行期间挽救生命、生计和经济活动的国内补贴和合同安排的合理性。它突出了与美国补贴相关的权衡和通过《国防生产法》在“曲速行动”下编写的优先级合同。本案例研究揭示了一个丰富的环境，在这种环境中，跨境供应链以限制疫苗生产的方式加剧了投入短缺，突显了需要世贸组织接受新形式的国际政策协调，以防备和应对大流行病。作为大流行条约的一部分，该文件提出了一项关于疫苗供应链弹性的诸边协议，其中包括关于出口限制的新颖和可执行的纪律、触发各国协调补贴以共同扩大疫苗产出和投入生产能力的规定，以及关于供应链透明度的市场监督举措。JEL 代码：F13关键词：WTO、补贴和反补贴措施协议、出口限制、预先市场承诺、COVID-19疫苗、投入短缺、国防生产法、优先级合同、大流行病条约Chad P. Bown 是彼得森国际经济研究所雷金纳德琼斯高级研究员。注意：本文是原标题为“为什么 WTO 在大流行期间对疫苗供应链弹性至关重要”的文章的大幅修订版。感谢世界银行的财政支持。感谢 Tom Bollyky、Monica de Bolle、Julieta Contreras、Jennifer Hillman、Kendall Hoyt、Gary Hufbauer、Barbara Karni、Monique Mansoura、Petros Mavroidis、Tim Meyer、Maury Obstfeld、Mona Pinchis-Paulsen、Michele Ruta、Chris Snyder、Bob Staiger、 Alan Sykes、Joel Trachtman、David Wilcox、Alan Wolff 和 Prashant Yadav 提供有用的评论和讨论。王一林提供了卓越的研究帮助。 Nia Kitchin、Melina Kolb 和 Oliver Ward 协助制作图形。任何剩余的错误都是我自己的。西北马萨诸塞大道 1750 号 |华盛顿特区 20036-1903 美国 | 1.202.328.9000 | www.piie.com工作文件 WP 22-15 | 2022 年 9 月21.介绍一旦出现大流行，疫苗等新的和挽救生命的医疗对策至关重要。加速其研究、开发和生产规模所需的政府补贴的规模、速度和形式也是如此。就 COVID-19 疫苗而言，国际贸易发挥了两个重要作用。首先，生产剂量需要跨境供应链和进口投入。其次，大多数国家完全依赖进口来获得这些新产品，没有当地的疫苗生产设施。贸易的这两个角色都使得加强商业政策合作变得至关重要。然而，尽管并非出于传统原因，但对更多国际政策协调的许多需求并未得到满足。政府对市场的干预太少，而不是太多。世界贸易组织 (WTO) 尤其错过了发挥积极作用的机会大流行应对中的作用。部分原因是，世贸组织历来是各国政府开会讨论如何共同限制其使用补贴的地方。世贸组织成员未能转向并承认有必要协调扩大补贴以加速 COVID-19 疫苗的生产和交付，因此揭示了国际贸易治理中的一个巨大漏洞。鉴于公共卫生紧急事件的大规模以及潜在经济环境中市场失灵的性质。本文为不断发展的有关 WTO 的 COVID-19 教训的文献做出了贡献。迄今为止，大多数研究都集中在诊断现有挑战——关于 WTO 的知识产权条款（Abbott 和 Reichman 2020）；出口限制津贴（Pauwelyn 2020；Sykes 2020）；或者更广泛地说，政府诉诸“例外主义”论据来证明违反 WTO 规则的政策行动是正当的（Meyer 2020；Arato、Claussen 和 Heath 2020）。这里的方法在精神上类似于 Pinchis-Paulsen (2020)：它试图找出 WTO 规则可能不仅不足的领域，而且在质量上，现有的指导方针在面对危机时往往会朝着错误的方向发展。它还提出了新形式的国际经济政策合作，以加强大流行的防范和应对。本文的结构如下。第 2 节解释了疫苗的经济学，确定了出现的市场失灵，并说明了在大流行期间实施积极的经济政策以加速疫苗生产和扩大规模的理由。它从国内环境开始，描述了新的国家政策的特征，例如提前市场承诺以及拉动和推动合同，以加快和扩大疫苗生产规模（Athey 等人即将出版）。然后详细说明大流行期间疫苗制造的生产结构分散，突出了跨境供应链和进口投入的作用。鉴于投入短缺可能会阻碍生产，它探讨了在 COVID-19 期间缺乏明确的国际政策协调的情况下，分散化和离岸外包可能如何使实施拟议的国家供应方补贴政策更具挑战性，有时甚至是不可能的。政府对市场的干预太少，而不是太多。 WP 22-15 | 2022 年 9 月3作为案例研究，第 3 节描述了美国在曲速行动下的 COVID-19 疫苗生产政策以及通过 1950 年国防生产法案 (DPA) 出现的优先级合同。这一设置很重要，因为美国最接近于实施在大流行期间加快疫苗开发和制造所需的各种新型国内政策。由于其行动，美国甚至比欧盟和印度等其他主要疫苗生产经济体更早地获得了数千万剂疫苗。但是，那美国的做法还揭示了国际经济政策合作面临的新挑战，包括投入品配给、投入品供应商生产能力的直接和协调补贴、跨境供应链的透明度以及出口限制条款的澄清。第 4 节使用 WTO 法律的视角来审查对 COVID-19 期间出现的供应方政策的潜在反对意见。它表明美国政策的某些要素可能与 WTO 的《补贴和反补贴措施协议》以及 WTO 出口限制规则的精神（如果不是文字）不一致。它得出的结论是，尽管 WTO 的“例外”可能会在法律上为此类政策行动的不一致提供借口，但诉诸这种方法会暴露 WTO 的更大问题。反而，制定明确的指导方针来塑造未来的政策将改善公共卫生、经济、政治甚至法律成果。第 5 节提出了一项关于疫苗供应链弹性的新诸边协议的建议。这将需要一些新颖的元素。除了简单地适应国家补贴——通过将疫苗供应链补贴指定为“不可采取行动”——拟议的协议将创建一个框架，该框架将主动触发和协调疫苗供应链上的补贴，甚至在各国之间，以更好地应对投入短缺。它还将建立一个更加活跃的 WTO 秘书处——为共享商业机密信息提供一个安全的空间——以披露供应链细节，以帮助提前储存投入，作为大流行防范的一部分。在大流行期间，秘书处还将更直接地参与所需的市场监督工作，以帮助更有效地定量稀缺投入、诊断短缺，然后重新利用稀缺投入，因为当一些候选疫苗不可避免地无法进行临床试验时，这些投入会被释放出来。至关重要的是，该提案还包括一个明确的机制，通过利用现有的 WTO 互惠规范来创建新的具有约束力的纪律，以限制疫苗供应链的出口限制。第 6 节最后将该提案置于 WTO 正在进行的关于大流行防范和应对的谈判以及潜在的世界卫生组织 (WHO) 大流行条约的背景下。2.疫苗和供应链的经济学经济学是一个有用的工具，可以帮助了解决策者如何制定激励措施以实现公共卫生目标，例如在大流行期间为人群接种疫苗。由于疫苗市场在没有政府干预的情况下失败，因此各国政府必须改变个人和企业的激励措施。在现代全球经济中，政策干预变得更加复杂和微妙，其特点是疫苗制造的分散、跨境供应链。美国最接近实施在大流行期间加快疫苗开发和制造所需的各种新型国内政策。 WP 22-15 | 2022 年 9 月42.1疫苗市场失灵和国内政府政策疫苗市场的特点是供需双方都失败了。需求方面的理解相对简单，因为疫苗的消费会产生积极的外部性。接种疫苗的个人通过阻止疾病传播和减轻疾病负担为社会提供了无偿的好处。如果没有政府的政策干预，纯粹基于市场的结果将导致相对于社会最优值而言消费疫苗的个人太少。为了帮助克服这种市场失灵，政府通常从公司采购疫苗，然后免费或以高补贴价格分发给消费者。在供应方面，发明和制造疫苗的市场失灵将被证明更为复杂。到 1990 年代，由于无法为主要发生在贫穷国家的疾病（如疟疾、肺结核和非洲流行的某些 HIV 毒株）开发疫苗，因此需要一种新的政策方法，以激发对潜在问题根源的新经济研究。数十年的失败与政策制定者如何努力通过补贴投入（研发 [R&D]）来创造正确的激励机制有关，信息不对称最终导致政府选择了“错误的”科学家、实验室和补贴方法。12019 年诺贝尔经济学奖获得者迈克尔·克雷默 (Michael Kremer) 和其他人随后率先解决了该问题，例如使用提前市场承诺（AMC）——一种法律保证，未来将存在一个资金充足的疫苗市场——在激励研究和加速疫苗开发和生产之间取得适当的平衡。2疫苗供应方面的市场失灵之一是“滞销”问题。假设一家公司正在考虑投入数亿美元用于研究、临床试验和建立疫苗特定的生产供应链。一旦这些成本沉没，购买者——几乎总是一个政府，因为疫苗需求通常不留给在市场上经营的个人购买者——有动机为疫苗提供仅略高于公司边际生产成本的价格，但没有为承担之前的生产成本提供经济回报风险，也没有办法收回巨大的发展成本。但是使用反向归纳法，该公司认识到它在未来将面临的困难是收回沉没的研发成本及其疫苗专用设施。意识到它会被搁置，该公司首先投资不足。结果，发明、开发和生产的疫苗太少。为了帮助解决这一潜在的拖延问题，Kremer 和其他人建议政策制定者向公司提供 AMC 和其他合同担保，以激励他们进行必要的投资以发明和提供可行的疫苗。3AMC 方法的基础知识为理解 COVID-19 大流行期间出现的许多供应方问题提供了有用的模板。在供应方面，发明和制造疫苗的市场失灵将被证明更为复杂。1有关讨论，请参见 Kremer 和 Glennerster (2004)。2例如，参见 Kremer (2001a, 2001b)。3有关该方法在解决肺炎球菌疫苗需求方面的应用，请参见 Kremer、Levin 和 Snyder (2020)。 WP 22-15 | 2022 年 9 月52.2大流行期间解决疫苗供应问题的政策就 COVID-19 而言，供应方问题因需要加速疫苗开发和制造以及在全球范围内激励生产而加剧。在大流行期间，包括 Kremer 在内的一群专家组成了加速健康技术小组，并尽早并经常建议通过创造性的补贴政策来解决这些问题。4 他们建议政府与疫苗赞助商签订合同，依靠 AMC 方法的见解，并提供特殊形式的“推”和“拉”资金。考虑以下来自 Athey 等人的程式化示例。 （即将发布）并通过他们的正式建模结果得到证实（图 1）。在大流行期间，早期估计表明全球经济每月在经济产出、发病率和死亡率方面损失约 1 万亿美元。5 在没有任何疫苗的情况下，本例中大流行造成的经济损失为 24 万亿美元，即底边为 24 个月、高为每月 1 万亿美元的矩形所给出的面积。假设最终一种疫苗被发明出来，通过临床试验，被制造出来，并分发给足够多的人，以控制大流行。让零月成为疫苗通过临床试验的时间。在这个典型的例子中，假设公司需要三个月的时间来安装疫苗生产能力以开始生产用于全球分发的剂量，然后再需要 21 个月的时间来为全世界接种疫苗。如果这些步骤按顺序进行，大流行将在疫苗获得监管批准两年后结束。该练习检查了不同的政策选择如何减少大流行对社会造成的经济损害。为简单起见，假设一家公司控制候选疫苗技术。基准案例涉及公司等待安装产能，直到确定疫苗将获得监管批准。公司等待是因为产能成本高且沉没：如果出现以下情况，则投资没有其他用途该疫苗未通过临床试验。在获得监管部门批准后，该公司又需要三个月的时间才能安装其生产能力。只有这样，政府才能获得接种疫苗的剂量。在基线情况下，假设接种疫苗以线性方式减少对人群的伤害——为简单起见，假设剂量是随机的分配——大流行在 21 个月后，即第 24 个