数智化发展报告2022GOVERNMENT HOTLINEDEVELOPMENT REPORT OF DIGITALIZATION AND INTELLECTUALIZATION FOR GOVERNMENT HOTLINE京东科技订阅号京东云公众号京东智能城市 版权声明清华大学数据治理研究中心与京东科技版权所有。本文档著作权归清华大学数据治理研究中心与京东科技所有，未经书面许可，任何主体或个人不得以任何形式复制、修改、摘抄、翻译、传播全部或部分文档内容。商标声明任何清华大学数据治理研究中心与京东科技相关的商标均为各自及其关联公司所有，本文档提及的其他所有商标或注册商标，由各自的所有人拥有。法律声明本文档仅供用户使用清华大学数据治理研究中心与京东科技产品及服务的参考性指标，本文档中的所有陈述、信息和建议以及内容的准确性、适用性等不构成任何明示或暗示的担保。本报告中行业数据主要为研究员采用桌面研究、行业访谈及其他研究方法获得，仅供参考。任何主体和个人使用和信赖文档而发生任何差错或者经济损失的，主办单位不承担任何法律责任。由于产品版本升级、调整或其他原因，本文档内容有可能变更。清华大学数据治理研究中心与京东科技保留在没有任何通知或提示下对文档进行修改的权利。本文档未授予用户任何清华大学数据治理研究中心与京东科技产品的任何知识产权的法律权利。顾问张小劲 宋雨伦 杜凯宁 王 昀 马奔 孙柏瑛统筹 孟天广策划 & 主编李珍珍 严 宇业务指导张鑫 杨毅 覃进学 王超 张振庭 李波 编委会张小劲 孟天广 赵金旭 赵 娟 李珍珍 严 宇 戴思源 方鹿敏 李 熠 常多粉 门钰璐 王翔君 联合发布清华大学数据治理研究中心 京东科技集团 C目录ONTENT一、政务热线数智化：数字时代城市治理的现代化转型政务热线的发展历程 -------------------------- /02政务热线数智化的意义与价值 ----------------- /04政务热线数智化的国际实践 ------------------- /06政务热线的新定位与新发展 ------------------- /08北京市“接诉即办”改革 ------------------------ /10接诉 ----------------------------------------- /13办理 ----------------------------------------- /16评估 ----------------------------------------- /18治理 ----------------------------------------- /20三、当前政务热线发展面临的挑战1二、政务热线数智化发展趋势23 四、数智化助力政务热线发展五、业内典型实践45政务热线数智化运营体系 ----------------- /24政务热线数智化应用及场景 --------------- /29当前政务热线数智化转型存在的问题 ------ /30甘肃省政务服务热线实践 ----------------- /33郑州市政务服务热线数智化发展之路 ------ /40保定市政务服务热线数智化转型实践 ------ /47张家港市政务服务热线实践 --------------- /53 政务热线数智化：数字时代城市治理的现代化转型/010102 国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）强调“要主动适应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面”。作为我国数字政府建设最为成功的实践之一，政务热线不仅发挥着政民互动的“连心桥”和社会治理的“连接者”的作用，而且海量热线工单也逐渐成为辅助政府决策、推动社会治理创新的重要数据富矿。作为数字政府的“门脸”，政务热线进一步建设发展需要各方的通力合作，将新兴数字技术和智能技术与政务场景深度融合，打造出智慧、高效、便捷的现代城市治理“总客服”。 早在20世纪90年代，美国巴尔的摩市就开通了311非紧急救助热线，成为全球第一个专门开通市民热线的城市。①此后，巴尔的摩的市民热线不断升级，尤其是CITISTAT系统的研发和启动，不仅将市民热线数据进行实时汇聚整理，而且赋能市直部门进行高效管理，通过建立健全政府绩效评估机制，对政府回应公民的速度和质量进行有效评估。1997年，美国达拉斯市将二十多条热线和多个呼叫中心合并为非紧急呼叫中心311。基于通话录音，该热线及时记录市民反映的问题，并将录音的内容进行分类和整理，分析出不同的问题类型，然后将这些问题反馈给政府的各个部门，供其及时出台相关政策，针对性地解决问题。随后纽约、巴黎、芝加哥等多个城市相继模仿达拉斯成立311热线呼叫中心，构建公众与政府互动的平台。② 我国政务热线的历史最早可以追溯到1983年，彼时沈阳市政府为向全市提供政务服务、吸纳群众意见，特意开通了全国第一条市长热线，并在实践中取得了不错的成绩。随后我国各大城市纷纷开通政府热线，1986年广州市建立了我国第一个110报警平台。中央部委与地方政府也陆续开通了12315、12348等百余条热线。但由于热线号码数量庞杂，对市民来说过于复杂，难以记忆，无法提高政务资源利用率，因此，1999年国家信息产业部正式启用了政府热线号码12345。此后，各地市政府相继将市长热线与其他部门的专线合并，成立城市12345政务热线。① Welsh W. Integrators Answer the Call for 311 services [J]. Washington Technology，2001(13): 17185－1.② Schwester R W, Carrizales T, Holzer M. An Examination of the Municipal 311 System [J]. International Journal of Organization Theory & Behavior, 2009, 12(2):218-236. 0 1/政务热线数智化：数字时代城市治理的现代化转型（一）政务热线的发展历程数字时代城市治理的现代化转型一、政务热线数智化：沈阳市政府开通全国第一条市长热线广州市建立我国第一个110报警平台国家信息产业部正式启用政府热线号码12345198319991986 01/政务热线数智化：数字时代城市治理的现代化转型政务热线数智化：数字时代城市治理的现代化转型/010304合处理。同时，这一阶段强调智能算法的赋能，对政务热线大数据进行聚合分类、关联分析、回归分析、预测分析和可视化呈现，充分释放数据红利，推动传统城市治理向精细化、精准化和智能化全面升级。 随着互联网、物联网、人工智能等新一代数字技术的快速迭代与普及推广，技术赋能逐渐融合数字化和智能化的双重特点，在政务热线发展过程中起到了重要的推进作用。总体上看，我国政务热线的发展正处于数字化向智能化转型或过渡的阶段。在不断探索将数字化和智能化技术赋能政务热线的道路上，有必要充分考虑政务热线及其数智化对于数字政府的意义和价值，进而建立适应现阶段需求的政务热线体系。 首先，政务热线数智化强调资源整合，进一步提升数字政府协同联动能力。数智化注重发挥整体效能，政务热线数智化将整体性思维贯穿在接诉到反馈的全过程。一方面，加快推进热线整合。通过搭建统一的在线平台，热线努力实现跨区域、跨部门、跨层级、跨业务的协同管理和政务服务，从而引领推进政府组织结构的调整和权责重组，促进资源配置的最优化。另一方面，强调部门联动。在热线整合的基础上，热线数智化有助于破除传统的政府部门结构限制和冗杂热线的识别困扰，实现各级平台及其成员单位之间横向和纵向的协同联动，以及不同的数据网络和管理系统之间的互联衔接，缓解因“数据孤岛”引发的沟通成本高昂和治理流程阻塞等问题。源于数据共享受阻所导致的信息不对称、反应不灵敏、响应不及时等接诉困境也在整体性工作网络中得到有效解决，使政务服务的业务处理更流畅高效，并极大强化了政府部门间的整体联动性。 其次，政务热线数智化优化政民互动形式，进一步强化数字政府政务服务能力。数字政府建设的初衷和重要内容是提升政府治理能力以更好地为人民服务。政府在社会治理中的角色与职能要求其积极吸纳并尊重民意，始终围绕以民为本、为民服务的理念思想，稳步优化组织内部体系与政社互动模式，最终实现便民利民、提高公共服务质量、提升民众幸福感的目标。一方面，政务热线向社会进行赋权，实质性地拓宽了社会主体政治参与的渠道和途径，提升了社会主体参与社会治理的意愿和能力。另一方面，政务热线数智化向政府进行赋能，使政府超越时空限制，全方位系统化地体察民情、了解民意、汲取民智、回应民愿成为可能，有效地链接起市民与城市。 再次，政务热线数智化创新治理模式，进一步提升数字政府风险防控能力。数字政府建设坚持数据赋能政府治理，而政务热线接办了市民关于城市生活中的各类诉求，收集了大量的碎片化信息，通过数智化技术将碎片化的信息进行整合提炼，从而将社会问题（二）政务热线数智化的意义与价值 一是信息化孕育阶段。这一阶段政务热线具有离散式和平行化的特征，其背景是私人电话、公用电话以及移动电话的迅速普及和互联网用户的剧增，使得拨打热线电话极其简捷方便。此时政务热线表现为多条线路沟通、多个中心受理、处置单一事项。从功能看，此时政务热线以“倾听民声、汇聚民意”为主要目的，集中反映群众生活的身边事。换言之，这一阶段政务热线主要作为倾听民众声音、处理居民难事的渠道，用以强化政府的现代化治理能力，但热线数据背后的治理价值较少被挖掘。③ 二是数字化发展阶段。随着互联网、物联网等数字技术的广泛运用，物理世界存在的人、物、服务等被链接起来，政府也可以运用数字技术更广泛地触达不同人群，政务服务的覆盖面显著提高。政府利用数字化工具集成大量政府服务项目，发展出网上政务大厅、一网通办、智慧终端、指尖政府、专用型APP、嵌入式APP等应用。在此趋势下，这一阶段的政务热线形成了集成式和总台化的特征，表现为多条热线沟通、一个总台受理、处置多种事项，或者是一条热线沟通、一个总台受理、处置复合事项。此外，随着大数据分析技术的成熟，政务热线数据背后的社会价值开始得到重视，并用以发现社会问题，辅助政府科学决策。其“用数认知、循数决策、依数施策”的特征明显地区别于信息化阶段，并演化为政务热线系统的深层本能和基础能力。 三是智能化升级阶段。当前，人工智能在社会各领域的日益深入，对国家与社会治理创新提供了新的机遇，推动政务热线从数字化阶段向智能化阶段转变。在这一阶段，政务热线出现融通式和智慧化的特征，表现为多种渠道沟通、一个平台受理、处置综合事项。通过将人工智能技术嵌入政务热线的接听、应答、转办、督办、考核、归档等环节，逐步达到人工智能辅助和代替人工进行服务，实现智能接线应答、智能转派、智能回访等，从而释放劳动力资源，降低用工成本。例如，智能派单系统可以有效应对海量工单，第一时间快速、精准地推送到相应委办单位，与此同时通过一单多派，复杂诉求亦可推送至多个部门联回顾政务热线的发展历程，大体可分为三个阶段：信息化阶段、数字化阶段、智能化阶段。Informatization（信息化）Digitalization（数字化） Intellectualization（智能化）图1.1 政务热线发展的三个阶段③ 孟天广,黄种滨,张小劲.政务热线驱动的超大城市社会治理创新——以北京市“接诉即办”改革为例[J].公共管理学报,2021,18(02):1-12+164. 01/政务热线数智化：数字时代城市治理的现代化转型政务热线数智化：数字时代城市治理的现代化转型/010506系统化呈现。一方面，对数据信息进行整合和分析使政府得以精准把握社会民众的需求。政务热线通过建立社会治理云