升级的财政影响&英国治理权力下放（英）
NIESR 临时论文 LXIII“升级”的财政影响和英国治理权力下放菲利普·麦肯 “升级”和英国治理下放的财政影响国家经济和社会研究所不定期论文 LXIII。© National Institute of Economic and Social Research, 2022 National Institute of Economic and Social Research2 Dean Trench St London SW1P 3HE电话：44 (0)20 7222 7665邮箱：enquiries@niesr.ac.uk 邮箱：niesr.ac.uk注册慈善编号306083 国际标准书号：978-1-9162584-5-7生产力研究所是由经济和社会研究委员会 (ESRC) 资助的全英国研究机构。生产力研究所的使命是在生产力长期表现不佳的前提下为持续和包容性的生产力增长时代奠定基础在英国威胁到全球经济表现卓越和全国共享繁荣的未来。我们基础广泛的跨学科研究计划侧重于确定英国生产力停滞的原因并提出解决方案建议，并与全国各地的利益相关者进行强有力的区域合作。这项研究是与我们的十个学术合作伙伴合作开发的；与我们的八个以商业为主导的区域生产力论坛，以及由合作伙伴 NIESR 领导的以政策为中心的生产力委员会。 国家经济和社会研究所临时论文 LXIII“升级”的财政影响和英国治理下放菲利普·麦肯三 国家经济与社会研究所研究所的官员总统保罗·塔克爵士管理委员会尼古拉斯教授工艺 CBE (椅子)斯蒂芬王亚历克斯贝克基思麦克雷尔珍妮·贝茨内维尔曼努埃尔菲利普·布朗教授 吉尔·鲁伯里·尼尔·加斯凯尔教授罗梅什·维蒂林格姆MBE大卫·格林纳威爵士教授导向器JAGJIT S. CHADHA OBE 教授2 DEAN TRENCH ST，史密斯广场，伦敦，SW1P 3HE国家经济和社会研究所是一个独立的研究机构，成立于 1938 年。我们创始人的愿景是开展研究，以提高对影响人们生活的经济和社会力量的理解，以及政策可以带来的方式关于改变。这仍然是 NIESR 精神的核心。我们继续将我们在定量和定性方法方面的专业知识以及我们对经济和社会问题的理解应用于当前的辩论并影响政策。该研究所独立于所有政党的政治利益。iv 内容六七介绍1英国次中央治理的亮点经合组织范围内的证据58当前对中央财政的改革和金融系统243147附录二 三地财政安排权力下放53565873v 关于作者菲利普·麦肯教授Philip McCann 是曼彻斯特大学联盟曼彻斯特商学院的城市和区域经济学教授，他是生产力研究所的地理和地方研究主题负责人。他是世界上被引用次数最多和发表最多的空间经济学家和他那一代经济地理学家之一，并因其在世界不同地区的研究而获得了八项奖项。在生产力研究所工作之前，Philip 是 ESRC Productivity Insights Network 的主管，是英国在不断变化的欧洲、ESRC Rebuilding Macroeconomics Network 的研究员。他目前也是未来工作研究所 Pissarides 审查小组的成员。在英国，他是英国政府研发场所咨询小组的成员，目前是国家基础设施委员会 2021-2023 年升级专家咨询小组的成员，以及北方交通的顾问并担任各种顾问与英国城市区域的角色。他曾是 UKRI SIPF Strength in Places Fund 评估小组的成员，现在是新成立的 SIPF Strength in Places Fund 外部评估咨询小组 (SEEAG) 的主席。菲利普还向下议院财政部特别委员会和上议院宪法委员会提供了关于英国地区间不平等的口头证据。菲利普还为欧盟委员会、经合组织、欧洲投资银行等国际机构以及多个国家的其他政府部门和研究机构提供咨询。菲利普是 570 页 2016 年劳特利奇书的作者英国区域-国家经济问题：地理、全球化和治理，有史以来对英国地区问题进行的最详细和最全面的分析。六 前言目前在英国关于“升级”和“权力下放”的讨论很少考虑需要解决的财政和问责制问题，以使这种变化发生。了解如何实现更多的权力下放和权力下放需要考虑其他经合组织国家以及英国内部的相关证据和经验。从这个角度来看，与权力下放和“平准化”相关的挑战远比它们最初看起来的要大，因为英国底层的中央-次中央财政体系内在地推动了“平准化”。系统改革以促进升级需要比通常理解的更深刻的变化，而这只能通过将英国系统与其他经合组织国家进行比较才能理解。在这方面，与其他任何国家不同，英国的财政体系被视为异类。英国中央-次中央财政体系的九大关键特征的组合需要从根本上改变，如果要长期发挥作用。轻微的财政和治理变化不会产生真正的影响。七 “升级”和英国治理下放的财政影响菲利普·麦肯1介绍今天的英国展示了世界上最集中的治理体系之一，同时也展示了任何工业化国家中最高的区域间生产力和收入不平等。正是集中治理和不平衡的生产率增长相结合，才产生了“升级”议程，因为迄今为止，集中政策制定在很大程度上破坏了促进英国城市和区域经济进行适当结构变革的努力，尤其是在英格兰（McCann 2016 ; 特拉弗斯 2018 年）。这些现实与大多数其他发达经济体的明显模式不一致，特别是与其他大型工业化国家相比，这些国家的治理体系往往更加分散和下放，因此区域间的生产力失衡要低得多。现在有大量经合组织范围内的文献指出，分散的次中央治理系统在很大程度上有利于加强和更平衡的区域间1我要特别感谢 David Bell (Stirling) ，他提供了非常具体和详细的评论。我还要感谢 Charles Aldington（Ditchley 基金会）、Dorothée Allain-Dupré（经合组织）；安德鲁·卡特（城市中心）； Jagjit Chadha (NIESR);克莱尔·夏比特（经合组织）；伊莎贝尔·查特里（经合组织）；保罗科利尔（牛津）； Ed Cox（西米德兰兹联合管理局）；黛安·科伊尔（剑桥）； Steve Fothergill（谢菲尔德哈勒姆）； Jim Gallagher（格拉斯哥和圣安德鲁斯）；恩里克·加西拉佐（经合组织）； Vincent Goodstadt（UK2070 委员会）；亚当·霍克斯比（前进）；安德鲁·亨利（卡迪夫）；迈克尔·肯尼（剑桥）；科林·梅耶（牛津）； Maria Varinia Michalun（经合组织）；卢克·雷克斯（费边社）； Philip Rycroft（前常任秘书、英国治理小组负责人、脱欧部负责人）； Aydin Saribal（迪奇利基金会）；伊恩·泰勒（牛津）；阿德里安·帕布斯特（NIESR）；马克桑福德（下议院图书馆）； Paul Swinney（城市中心）； Tony Venables（曼彻斯特和牛津）；和安迪·韦斯特伍德（曼彻斯特）；所有人都对本文的早期草稿提出了意见和反馈。然而，最终文本仅代表我个人对这些问题的想法和观点，来源于已发表的文献以及与专家和同事的讨论。支撑本文的工作得到了由 UKRI-ESRC 资助的生产力研究所的资助。1 “升级”和英国治理权力下放的财政影响|2与高度集中的治理系统相比，任何特定城市区域的增长和发展过程以及更少的经济主导地位（Carrascal-Incera et al. 2020）。根据这些文献，英国似乎是一个极端的异常值，现在有大量证据表明，英国的治理体系本身部分解释了英国的地区失衡（McCann 2016; Carrascal-Incera et al. 2020） .事实上，正是治理集权化与地区失衡之间的这种联系支撑了这样一种论点，即英国的过度集权或超集权体系需要大幅下放至类似于竞争对手国家的水平，以促进更强劲和更具包容性的生产力增长。鉴于英国对中央政府的信任度目前在经合组织国家中排名第 34 位，这些经济现实被带到了更加尖锐的政治焦点中，2自 2007 年以来一直在下降（经合组织 2020a）。这是所有工业化世界中最低的分数之一。相比之下，英国居民对地方政府决策的信任度仍远高于中央政府（LGA 2018）。如果英国已经像比利时那样高度权力下放，那么中央政府的低分与地方政府的高分相结合可能没有什么实际的经济或治理意义，而在像比利时这样的高度集中的国家在英国，这可能会产生严重的长期政治和经济后果。这一切都支持了权力下放和权力下放的理由。自第二次世界大战以来，已经有许多尝试、建议和委员会呼吁对英格兰的地方政府进行改革（Travers 2018；Jeffrey 和 Swinney 2020）。但尽管有这些呼吁，在英国，财政分权仍然存在一些不情愿，尽管经合组织范围内的证据表明这通常是一件好事。证明这种不愿下放的理由之一是，它不时在英国被部署以支持集中治理系统，它允许强大的财政均衡系统运行，从而经济实力较强的地区能够帮助经济较弱的地区（Rogers 和 Evans，2018 年）。因此，如果英国治理体系不那么集中，那么这可能会加剧地区不平等（Amin-Smith 等人，2018a；McGough 和 Bessis，2015 年）。然而，2https://data.oecd.org/gga/trust-in-government.htm 3| “升级”的财政影响英国次中央政府在过去十年的经验描绘了一幅截然不同的图景。在全球金融危机之后的几年里，英国地方政府面临着财政部主导的严重削减。3然而，这些削减在全国范围内的分布并不均等，因为在更贫困的地区比更富裕的地区削减幅度更大（Amin-Smith 和 Phillips 2018），尤其是在最贫困的城市地区（Harris 等人，2019），尽管这些领域的收入和支出仍然高于其他领域（Harris 等人，2019 年）。因此，当前系统的削减本身就加剧了区域不平等，而 Covid-19 大流行可能会加剧其中的许多趋势。即使在当前体制内，中央政府仍然能够根据其政治偏好进行深刻变革，这似乎是治理体系成为生产力两极分化地理的部分原因。证明不愿下放权力的第二个论点是，财政分权也可能导致地方公共服务提供的规模和质量出现某种程度的邮编彩票（McGough 和 Bessis，2015 年）。然而，尽管有一些有充分根据的担忧，即权力下放和权力下放可能会使英国的服务提供更像是一种邮政编码彩票，但在当前高度集中的基于赠款的地方政府资助体系下，所提供的服务质量和当地的服务质量已经存在差异。成果，以及提高收入的能力（McGough 和 Bessis 2015）。更繁荣的地方已经能够从与财产相关的税收中获得更高的收入份额，而这些地方往往是财政均衡系统的净贡献者（McGough 和 Bessis，2015 年），因为财产税收入作为一个整体非常接近与地方所得税产生相关（McGough 和 Bessis 2015），只要定期重估房地产价格评级系统（CFC 2020a,b）。在3 地方政府收入（包括赠款和财产税）在 2010 年至 2016 年期间下降了约 25%，这意味着英国地方政府在其资本投资方面面临着更高的偿债成本以及在维持现有投资方面面临越来越大的挑战（NAO 2016 ）。到 2018 年，自 2010-11 年（NAO 2018）以来，政府对地方当局的实际拨款估计减少了 49.1%，根据议会税收进行调整后，地方政府的支出能力实际减少了 28.6%（ NAO 2018；Amin-Smith 和 Phillips 2018），大部分削减是在 2009-10 年和 2015-16 年之间进行的（Harris et al. 2019）。到 2019-20 年，地方政府的支出能力预计将进一步下降 5.4%（NAO 2017），因此到 2020 年，168 个议会将没有获得收入支持补助（LGA 2018）。 “升级”和英国治理权力下放的财政影响|4同时，现行体制往往不利于地方政府参与经济发展活动，而改变这些激励因素是改革的主要意图。然而，这些改革能否真正取得预期成果还远未可知，这需要对财政治理
