《宏观观察》2019年第2期（总第242 期）：“实施更大规模的减税降费”对促进消费有何影响？

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：李 赫 中国银行国际金融研究所 电 话：010 - 6659 4206 签发人：陈卫东 审 稿：宗 良 周景彤 联系人：范若滢 李 赫 电 话：010 - 6659 2780 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2019年01月08日 2019年第2期（总第242期） “实施更大规模的减税降费”对促进消费有何影响？＊ 针对2018年消费数据下滑较快的现象，政府采取减税、鼓励进口等政策，减缓消费下滑趋势、对消费进行托底，并在2018年12月19日到21日的中央经济工作会议上提出“实施更大规模的减税降费”要求，可以预见未来减税依旧是供给侧改革的重要措施。根据减税对消费的传导机制，本文从理论上分析了税收政策是如何影响消费的。结合中国实际情况，评估中国现阶段减税政策对消费的作用。由于汽车市场已告别高速增长时代、房地产政策大概率依旧趋严等因素影响，未来减税对消费将起到维稳的作用。通过构建财政空间分析框架，本文全面、系统地分析了我国的财政空间。综合吸取功能财政理念和平衡财政理念，对赤字率有底线思维，维持通货膨胀在合理区间。 国际金融研究所 宏观观察 2019年第2期（总第242期） 1 “实施更大规模的减税降费”对促进消费有何影响？ 针对2018年消费数据下滑较快的现象，政府采取减税、鼓励进口等政策，减缓消费下滑趋势、对消费进行托底，并在2018年12月19日到21日的中央经济工作会议上提出“实施更大规模的减税降费”要求，可以预见未来减税依旧是供给侧改革的重要措施。根据减税对消费的传导机制，本文从理论上分析了税收政策是如何影响消费的。结合中国实际情况，评估中国现阶段减税政策对消费的作用。受汽车市场已告别高速增长时代、房地产政策大概率依旧趋严等因素影响，未来减税对消费将起到维稳的作用。通过构建财政空间分析框架，本文全面、系统地分析了我国的财政空间。综合吸取功能财政理念和平衡财政理念，对赤字率有底线思维，维持通货膨胀在合理区间。 一、消费下滑原因和减税促进消费的传导机制 2018年以来，消费增速屡创新低是由于房地产有效供给不足和汽车市场变为存量市场，导致居民杠杆率高企、消费动力明显不足所引起的。从提高收入和降低消费品价格角度，减税政策有利于促进消费、稳定经济发展。 1.消费下滑的原因 从长期影响来看，根本原因在于居民过快加杠杆，对购买力的挤出。政府房价调控政策过去多是从需求侧入手，限购、限贷、限售等政策短期内对市场有降温作用，但长期来看，是遏制不住房价不断上涨的态势，房地产有效供给不足，居民杠杆率也随之快速上升（图1），2017年底中国居民部门总贷款已经达到41万亿元，占全国居民可支配收入比重的90%。据笔者测算1，过去两年扣除房贷支出后的可支配收入增速出现明显下滑，2015年增速还在9%，2016年、2017年则分别下降至7.4%和7%（图2）。这也解释了2017年居民可支配收入与消费支出增速之间走势背离的原因，就是 1 假设居民分25年偿还房贷与利息，并按照当年房贷利率均值、等额本息来偿还房贷。 2 2019年第2期（总第242期） 房贷支出占据了居民可支配收入的很大比重。 图 1：居民消费占比 图 2：可支配收入增速（%） 资料来源：Wind，中国银行国际金融研究所 从短期扰动来看，汽车销售增速的下滑成为主要拖累。作为商品零售品种的第一大类，汽车类约占限额以上企业零售总额的三分之一，而汽车类零售同比增速已由2016年底的14.4%降至2018年11月的-10%，创下2002年以来的新低，连续7个月同比增长为负值，是有数据统计以来的首次（图3）。汽车购置税减半等优惠政策提前透支了部分消费需求，汽车市场逐步由增量市场转向存量市场。 图 3：汽车类零售增速（%） 图 4：三大需求对GDP贡献率（%） 资料来源：Wind，中国银行国际金融研究所 30%40%50%60%70%80%90%20132014201520162017居民部门负债/GDP居民部门负债/可支配收入-11-6-149142015-112016-112017-112018-11-55-545952009-032011-052013-072015-092017-11最终消费支出贡献率资本形成总额贡献率货物和服务净出口贡献率 宏观观察 2019年第2期（总第242期） 3 2.减税对消费的传导机制 2018年以来，虽然消费对GDP贡献率显著提升，但我国消费增速却屡创新低，这是目前消费领域的主要矛盾之一，未来急需减税政策来促进消费、稳定经济发展。随着我国大力推动消费升级、积极施行产业转型，消费对GDP的贡献率从2010年三季度的34.4%迅速上升到2018年三季度的78%（图4），尤其是2018年，由于贸易净出口贡献率较2017年底下降18.1个百分点，而投资又相对较弱，导致消费的贡献率显著提升（从2017年底的58.8%上升到2018年三季度的78%）。但社会消费品零售总额同比增速从3月的10.1%持续下降至10月份的8.6%，2019年随着中美贸易摩擦影响的显现、需求的持续恶化，消费预计还将进一步下行，减税政策对消费的托底作用尤为重要。 根据消费函数理论、消费者供给理论等，减税对消费的刺激作用（图5）可以通过提高居民可支配收入和降低消费品价格来实现。在收入端，减少居民个税，可以提高居民可支配收入；作为直接税的企业所得税，可以直接提高企业的税后利润，一方面带来工资收入的提升，另一方面提高投资，创造更多的就业机会。居民收入的增长会扩大私人消费规模。在价格端，增值税等间接税是流转税，由消费者和生产者共同承担。减少间接税可以直接降低消费品价格，扩大居民消费量。同时，也可以减轻企业税负，增加企业盈利，从而提高工资收入。 图 5：减税政策促进消费的传导机制 资料来源：作者整理，中国银行国际金融研究所 4 2019年第2期（总第242期） 二、财政空间预估 为了计算2019年减税额度，需要看中国财政空间的承受能力。根据财政空间分析框架（图6），笔者首先通过IMF方法计算理论上中国财政空间的大小，之后统筹考虑财政收入、财政支出和结构优化三方面，来观察现实中财政空间的大小。 综合考虑减税、财政支出、地方隐性债务等方面，我国财政空间已然“捉襟见肘”，为了给财政腾挪出空间、稳定经济发展，国企市场化改革需要进一步推进。 图 6：财政空间分析框架 资料来源：作者整理，中国银行国际金融研究所 1.可持续债务率在理论上相对稳定，但在持续下降 使用IMF所提出的财政空间概念，从理论上来衡量债务率（政府杠杆率）的可上升空间。具体而言，就是举债能力减现行债务率： （1）计算可持续债务率（举债能力）的上限， （2）计算max（可持续债务率上限-现债务率，0），即为财政空间。 按照IMF的方法，笔者对中国的财政空间进行测算（图7），发现中国可持续债务率上限相对稳定，但在持续下降，同时，政府杠杆率的上升严重挤压了财政空间，财政空间从2003年的32%下降到2017年的11.1%。 宏观观察 2019年第2期（总第242期） 5 图 7：中国财政空间测算 资料来源：作者计算，中国银行国际金融研究所 2.地方政府债务是制约财政空间的最大因素 除了理论上的可持续债务率，还需要考虑现实中制约财政空间的因素，比如地方政府债务、基建补短板、减税等。2018年8月底，审计局开始统计地方隐性债务，预计2019年将着手治理。据笔者测算，2017年，地方隐性债务可能高达38.5万亿元（附件中表2），加上显性债务16.5万亿，地方债务总额为55万亿，得到地方政府负债率（地方债务总额/GDP）为66.5%。我国现阶段可持续债务率是57.1%，低于地方政府负债率9.4个百分点，也就是未来政府至少要处理地方债务7.78万亿元。假设地方债问题需要10年解决，2019年则需要解决地方债7780亿元。关于基建投资方面，假设12月基建投资累计同比增速为5%、2019年为10%，同时假设基建投资资金来源使用PPP模式，政府与民间投资各50%，可得到2019年基建投资扩大支出为7350亿元2。可以看出，光考虑地方债务和基建投资，我国的理论财务空间就已不足，所以关于2019年减税方面是否还有空间，笔者将先计算可腾挪出的财政空间，之后倒推出减税空间。 3.需要配合国有企业深化改革来进一步释放减税空间 2 首先得到2018年全年的基建投资额14.7万亿元；再得到2019年总共投资额16.2万亿元；最后得到2019年基建投资扩大支出=161.2−14.72=7350亿元。 6 2019年第2期（总第242期） 通过提高赤字率、财政支出结构优化、国企市场化改革、扩大地方政府专项债发行量等手段，2019年可腾挪出财政空间3万亿元左右。如果2019年提高赤字率至3%，并假设2018和2019的名义GDP增速为10%，得到2019年财政赤字将增加6369亿元3。受近年来一般公共服务支出已有所压缩，未来教育、环保等基本公共服务的事权将进一步上划到中央等因素影响，中央财政支出压缩的空间不大。地方财政支出则可以从一般公共服务支出、城乡社区事务支出和交通运输支出三方面进行压缩支出。2018年公布的2019年国考招录人数较上年减少4成，创过去10年新低。这项计划可以压缩一般公共服务支出在整体支出中的占比，假定占比从2017年的8.8%压缩到8.3%（2015年、2016年分别为8.31%和8.47%），则节约1000亿元左右。另外，从中央对地方的转移支付来看，近年来专项占比显著降低、一般性占比明显抬高（图8），专项转移支付多偏向建设类支出，而一般性转移支付更偏重民生类支出。所以，如果地方在保障重点项目支出的前提下，将部分有经营性收益的项目腾挪到政府性基金，也可节约一般性转移支付6000亿元左右4。所以，整个财政结构优化方面可以腾挪7000亿元。2019年，地方政