南非：金融部门评估计划——金融安全网和危机管理技术说明

南非基金组织第 22/182 号国别报告2022 年 6 月金融部门评估计划关于金融安全网和危机管理的技术说明这份关于金融安全网和危机管理的技术说明由国际货币基金组织的一个工作人员团队在国际货币基金组织和世界银行联合金融部门评估计划 (FSAP) 的背景下编写。它基于 2021 年 6 月完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 2022 年 6 月 2 日南非金融部门评估计划技术说明金融安全网和危机管理编制货币与资本市场部本技术说明是在 2021 年 6 月南非金融部门评估计划的背景下编写的，该任务由国际货币基金组织的 Jennifer Elliott 和世界银行的 Eva Gutierrez 领导，并由货币和资本市场部、国际货币基金组织和财政部监督，竞争力和创新全球实践，世界银行。它包含支持 FSAP 调查结果和建议的技术分析和详细信息。有关 FSAP 的更多信息，请访问 http://www.imf.org/external/np/fsap/fssa.aspx 南非2国际货币基金组织 内容词汇表3执行摘要4 简介7 制度框架8早期干预和恢复计划12A.银行风险的早期发现和早期干预12B.恢复计划16银行清算制度和清算计划19A.决议制度概述19B.解决方案规划政策和可解决性评估25C.保险决议29D.FMI 分辨率31E.能力建设33存款担保计划和解决方案资金35A.存款保证计划35B.解决资金39应急计划和危机管理42A.国内安排42B.跨境合作43法律保护、保障和司法审查45盒1.机构间协调11表格1.关于金融安全网和危机管理的主要建议62.FSLAB 下对破产债权人等级制度的拟议修订25 南非国际货币基金组织3词汇表资产管理公司资产管理公司BCP 业务连续性计划首席执行官 首席执行官CET1 普通股一级CMG危机管理集团CODI存款保险公司DIS存款保险计划埃拉紧急流动性援助EWI预警指标调频行为2012年金融市场法FMI金融市场基础设施FSAP金融部门评估计划FSB 金融稳定委员会FSCA金融部门行为监管局FSCF 金融部门应急论坛FSCR 金融体系监管委员会 FSD SARB 金融稳定部 FSLAB 金融部门法律修正案FSOC金融稳定监督委员会 FSR 法案 2017 年金融部门监管法案G-SIB全球系统重要性银行K A金融机构有效处置机制的主要特征 MOF 财政部长谅解备忘录谅解备忘录MPE多个入口点NCWOL 没有债权人比清算中更糟糕的 NT 国家财政部功放审慎监管局RPD 决议计划司 [金融稳定部] RPP SARB 决议政策小组南共体南非发展共同体 SARB 南非储备银行SARB 法案 1989 年南非储备银行法案 SCV 单一客户视图SIFI系统重要性金融机构固相萃取 单点入口 南非4国际货币基金组织执行摘要本技术说明列出了南非金融部门评估计划 (FSAP) 关于金融安全网和危机管理安排的调查结果和建议。它主要关注南非银行的早期干预、恢复、处置和金融安全网的安排。在较小程度上，该说明还涉及与适用于保险公司和金融市场基础设施 (FMI) 的恢复和解决方案有关的问题。随着新的处置机制和存款保险计划（DIS）的实施，处置和危机管理的制度安排将大大加强。金融部门法律修正案 (FSLAB) 将把解决银行和其他具有系统重要性的金融机构的责任分配给南非储备银行 (SARB)，并建立一个由存款保险公司 (CODI) 管理的 DIS。 CODI 将成为 SARB 的子公司，拥有自己的法定授权和治理安排。1加强银行解决和危机管理的国内协调安排是当务之急。目前的安排，如 2017 年金融部门监管法案（FSR 法案）所规定的，在法律上是规定性的，但在实践中没有得到充分发展。可以通过章程或谅解备忘录（MOU）明确不同协调机构的职责，并应赋予金融稳定监督委员会（FSOC）更大的监督协调作用。在 FSOC 的主持下，由 SARB 主持的金融危机管理工作组的成立将加强这些事务的跨机构协调。加强对银行体系风险的早期发现，为弱势银行制定结构化的早期干预框架和应急计划，有助于及时应对新出现的压力。PA和SARB承担主动风险评估和使用一些压力测试和早期预警指标 (EWI)。希望进一步加强这些安排，以增强早期发现和应对新出现压力的能力，包括通过加强压力测试（自上而下和自下而上）、反向压力测试和更多地利用早期- 阶段 EWI。此外，当局应(i)寻求加强 PA 的纠正和补救权力； (ii) 为早期干预引入结构化框架，包括不断升级的触发因素和相应的响应行动，但在框架的应用中具有监管自由裁量权； (iii) 制定并定期测试应对银行压力的应急计划。应为保险公司和 FMI 建立类似的安排。自 2016 年以来，所有银行都制定了银行复苏计划。这些要求相对全面，与金融稳定委员会的关键属性大体一致1代表团的调查结果基于对国民议会 2021 年 9 月通过的金融部门法律修正案草案的审查。在总统于 2022 年 1 月签署后，最终立法现在被称为《金融部门法律修正案》。 南非国际货币基金组织5金融机构 (KA) 的有效处置机制和良好的国际惯例。 PA 为银行业提供更多关于复苏计划最低预期的指导并加强其对复苏计划的监管评估，将有助于进一步加强。最好更加重视银行的复苏计划与其风险管理框架和其他应急计划的整合。即将将恢复计划要求扩展到 FMI 是一个可喜的发展。建议 PA 在中期为所有保险公司制定恢复计划要求。FSLAB 的最近颁布和持续实施将有助于纠正当前解决框架中的许多差距。FSLAB 使南非大致符合KA 和最佳国际实践。尽管如此，新立法的某些要素仍将受益于进一步审查，包括与集体决议和 SARB 决议资助有关的要素。在中期，建议当局审查与保险和 FMI 解决相关的法律，以确保与 KA 更紧密地保持一致。 SARB 应首先专注于开发一个全面的“解决工具包”，该工具包为关键解决方案和相关流程提供指导，然后转向针对银行的解决计划，从国内系统重要性金融机构 (SIFI) 开始。需要特别注意自救工具的结构和校准，以避免行业成本过高，同时确保自救不会将过度损失传递给金融部门的其他部分（否则会破坏纾困的可行性和可信度）。FSLAB 下的 DIS 与国际原则大体一致.然而，由于该计划的吸收损失（“股权”）部分（连同累积期将告知年度保费）缺乏具体的量化目标规模，资金结构有些不合常规；以及使用银行存放在存款保险机构的有息存款作为流动资金。为进一步加强 DIS，当局应考虑以更大的股权成分取代流动性部分，并进行调整以达到足以吸收清算后损失的明确目标（相对于担保存款，因此随着存款增长而增加），以及将通过不可偿还（事前）的行业捐款获得资金。尽快将提议的 SARB 流动性工具正式化也很重要。当局设计解决方案框架的目的是避免使用公共资金。虽然这是一个恰当的观点，但需要认识到，在某些情况下可能需要一些公共资金或担保，包括当纾困方案不可行或不充分时。因此，为解决具有系统重要性的金融机构 (SIFI) 确定潜在公共资金需求的应急计划——对限制道德风险和实现复苏的步骤有明确的指导——非常重要。应完善在决议情况下（以及更广泛地）依赖 SARB 提供流动性资金的建议，具有更明确的法定目标、偿付能力/中期可行性条款和其他保障措施。 SARB 获得银行股权的法定权力应被废除。应考虑制定一个新的法定框架，规定公共融资结构的目标、先决条件和保障系统性银行解决方案的情况，包括对银行征收事后税以收回从资产和回收中扣除的成本的可能性现金流量 南非6国际货币基金组织已解决的银行和/或出售过桥银行的任何收益。任何此类资金都应来自北领地而不是 SARB，任何股权（例如，对于过桥银行）应由政府通过适当的政府机构（不是 SARB）持有。跨境合作安排应作为决议框架的一部分予以加强。建议当局进一步就复苏、解决和金融危机管理的跨境协调制定明确的政策指导。在适当的时候，将需要与该地区的外国当局建立谅解备忘录，以进行决议合作和与银行特定的危机管理小组一起进行协调。应考虑为具有广泛跨境业务的南非主要银行建立危机管理小组或扩展监管学院。表格1.南非：关于金融安全网和危机管理的主要建议建议负责任的权威计时1制度框架1. (¶13) 加强 FSOC 在金融危机管理方面的职责SARB/NT/PA/FSCA我早期干预和恢复计划2. (¶19-21) 进一步加强银行压力早期检测系统功放英石3. (¶23-26) 为银行和银行建立结构化的早期干预框架解决 PA 补救和纠正行动权力中的剩余差距功放英石4.（¶27）制定应急计划以应对压力情况下的银行功放英石5.（¶27）对早期干预安排进行定期测试功放英石6. (¶33) 向银行业发布关于复苏计划的综合指导功放我7.（¶33）加强银行回收计划的监督评估和测试功放我8. (¶34-36) 为非银行引入恢复计划要求（例如，保险公司，FMI）功放ST/MT决议制度和决议计划9. (¶50) 引入未来的立法修正案以进一步提高决议符合 KA 的制度，包括将 MOF 的作用限制在需要公共资金的情况下SARB/NT英石10. (¶54-55) 制定全面的通用解决策略和具有跨机构意见的实施指南SARB/PA/NT英石11.（¶59-60）设计新的损失吸收工具（“FLAC”）以避免过度对银行的成本影响和对非银行机构的传染风险SARB我12.（¶61）为银行特定的决议计划和可决议性制定框架评估SARB英石13. (¶64-67) 为 SIFI 实施解决方案，然后为其他银行实施SARB英石14.（¶71）考虑制定保险投保人补偿计划PA/SARB/NT公吨15.（¶72）加强非指定保险公司的处置法律和政策SARB/PA/NT公吨存款保险计划和处置资金16. (¶89) 在 CODI 和 SARB 之间制定流动性工具草案SARB英石17.（¶91）正式确定目标规模并增加对吸收损失的依赖存款保险基金部分SARB英石18. (¶93) DIS 的实施进展SARB英石19.（¶97）制定应急公共决议资金的政策框架，包括弥补国家损失的选择（例如，通过事后征税）新台币/SARB英石20. (¶98) 废除 1989 年南非储备银行法案（SARB 法案）中的条款使 SARB 能够向银行注入股票SARB/NT英石21.（¶99）在决议中为贷款引入进一步的保障措施SARB/NT英石 南非表格1.南非：关于金融安全网和危机管理的主要建议建议负责任的权威计时1应急计划和危机管理22. (¶80) 定期进行国内危机模拟练习SARB英石23.（¶81）寻求定期进行跨境危机模拟演习SARB公吨24. (¶103) 在 CODI、SARB 和 PA 之间建立谅解备忘录CODI/SARB/PA英石25.（¶104）制定系统性危机管理应急计划SARB/NT/PA/FSCA我26. (¶106) 加强跨境合作安排以促进复苏和（在适当的时候）与相关的本国和东道国当局一起制定决议计划SARB/PAST/MT27.（¶107）建立国内跨机构危机管理协议SARB/NT/PA/FSCA英石1 I-立即：一年内； ST−短期：一到三年； MT−中期：三到五年。介绍1.本技术说明2列出了南非金融部门评估计划 (FSAP) 关于金融安全网和危机管理安排的调查结果和建议.它主要侧重于早期干预的安排，南非银行的恢复、处置和金融安全网。然而，在较小程度上，该说明还涉及适用于保险公司和 FMI 的与追偿和解决相关的问题。2.在编写本说明时，基金组织代表团审查了范围广泛的材料。这包括当局对金融危机管理问卷的答复；相关法律；金融部门法律