USIP 高级研究小组最终报告加强南亚的战略稳定性 从 2021 年 6 月开始，美国和平研究所召集了一组高级专家，评估对近期地缘政治和技术趋势日益威胁南亚脆弱稳定的担忧。中美之间日益加剧的全球战略竞争通过中巴更紧密的结盟、中印紧张局势升级以及华盛顿和新德里之间深化战略伙伴关系日益体现在该地区。此外，该地区的每个军队都在投资新能力，包括核武器和运载系统。在七次虚拟全体会议上，高级研究小组评估了主要地区核行动者不断变化的能力、理论、威胁认知和危机应对行为。本报告总结了这些发现，考虑了美国的政策选择，并确定了解决或缓解核心争端、增强地区战略稳定和管理潜在未来危机的优先建议。封面包括 filo/iStock 的艺术作品© 2022 美国和平研究所美国和平研究所2301 宪法大道 NW 华盛顿特区 20037电话：202.457.1700传真：202.429.6063电子邮件：usip_requests@usip.org 网址：www.usip.org2022 年 5 月首次发布 ISBN：978-1-60127-892-0 USIP 高级研究小组最终报告加强南亚的战略稳定性内容转变和危险的战略格局 9危机防控新挑战 19 2加强南亚的战略稳定性研究组成员联合主席Daniel Markey，美国和平研究所 Andrew Scobell，美国和平研究所 Vikram J. Singh，美国和平研究所高级研究小组成员Zack Cooper，美国企业研究所 Toby Dalton，卡内基基金会国际和平布鲁金斯学会罗伯特·艾因霍恩M. Taylor Fravel，麻省理工学院Kyle Gardner，乔治华盛顿大学 Jack Gill，国防大学 Sameer Lalwani，史汀生中心Antoine Levesques，国际战略研究所Shuja Nawaz，大西洋理事会Ankit Panda，卡内基国际和平基金会Lynn Rusten，核威胁倡议Lora Saalman，斯德哥尔摩国际和平研究所孙云，史汀生中心Elizabeth Threlkeld，史汀生中心 Joshua White，约翰霍普金斯学院高级国际研究戴安娜·伍格，海军研究生院项目执行董事Tamanna Salikuddin，美国和平研究所南亚项目主任 Jennifer Staats，美国和平研究所东亚和东南亚项目主任研究团队和秘书处Colin Cookman、Max Mellot、Asfandyar Mir 和 Zaara Wakeel，美国和平研究所研究组成员表示支持该组达成的一般性调查结果和建议，但不一定赞同报告中的每一项陈述或判断。他们以个人身份参加研究小组；所表达的观点是他们自己的，不一定代表其机构或雇主的观点。 3USIP 高级研究组最终报告联合主席的说明自 1998 年印度和巴基斯坦成为拥有核武器的国家以来，它们之间的周期性冲突引发了人们对南亚使用核武器的担忧。幸运的是，在其间的二十年间，伊斯兰堡和新德里避免了大规模战争，因为其中一方或双方总是设法从不断升级的紧张局势中找到出路。在每一集中，美国在危机管理和外交中都扮演着重要而谨慎的角色。我们担心最近的地缘政治和技术趋势威胁到南亚脆弱的稳定（我们用这个词来包括中国以及南亚的长期对手印度和巴基斯坦）。中美之间的战略竞争加剧，北京与伊斯兰堡的关系日益密切，中印紧张局势升级，华盛顿和新德里之间的战略伙伴关系不断深化。该地区的每个军队都在投资新能力，包括核武器和运载系统。为了应对这一挑战，我们召集了一批在南亚、中国和核稳定方面拥有深厚专业知识的学者和实践者。从 2021 年 6 月开始，我们在接下来的 8 个月内举行了七次虚拟全体会议，其中多次邀请来访的客座专家分享他们对地区主要核行动者不断变化的能力、理论、威胁认知和危机应对行为的看法。在该小组的广泛投入下，我们制作了这份报告。鉴于问题的复杂性，我们的目标是深入探讨问题的性质，考虑政策选择，并为华盛顿和其他主要首都的政策制定者提出广泛的建议。该小组的审议在俄罗斯于 2022 年 2 月 24 日入侵乌克兰之前结束。尽管我们预计这场冲突会对我们的调查结果产生直接和间接的影响，但我们仍不确定它将如何准确地改变未来的地缘政治、经济和安全环境 4加强南亚的战略稳定性在南亚。然而，鉴于美国和俄罗斯之间的摩擦加剧，我们预计报告中关于加强战略稳定的多边对话的一些建议如果没有受到阻碍，也会被推迟。此外，印度与俄罗斯作为主要国防供应商的长期关系，包括先进的防空系统和核潜艇，将在美国面临更严格的审查，但对美印战略的长期影响伙伴关系尚未确定。最后，莫斯科公然的核武威胁可能会鼓励在南亚采取类似行动，削弱克制规范并提高核使用的可怕前景。尽管我们确信乌克兰战争将在许多方面恶化全球地缘政治前景，但也可以想象，俄罗斯的入侵将被视为突出军事侵略成本的战略失误。我们希望如此。无论如何，我们的基本目标是引起人们对美国政策挑战的关注，我们认为该挑战正在恶化并且急需解决。南亚仍面临核交换的危险，该地区的许多争端没有得到解决的迹象，但与世界上许多其他潜在爆发点相比，防止核战争的保障措施更少。我们认为，美国能够而且应该采取措施，更好地解决使南亚面临核战争重大风险的动机、手段和过程。我们赞同本报告中的政策建议。我们感谢我们的 USIP 同事，感谢他们出色的后勤和智力支持。我们还特别感谢我们的研究小组成员的贡献，他们慷慨地贡献了他们的时间和专业知识，使本报告成为可能。— Daniel Markey、Andrew Scobell 和 Vikram J. Singh 5USIP 高级研究组最终报告执行摘要在过去十年中，南亚拥有核武器的国家之间长期存在的争端一再演变为更深层次的敌对和暴力。这些地区发展反映并强化了新的重大地缘政治转变，首先是中美之间的全球战略竞争。在南亚，尽管美印和中巴关系得到加强，但美国和巴基斯坦之间的关系却出现了磨损。该地区现在面临着深化和更加多方面的两极分化。全球竞争加剧了地区冲突，减少了危机调解的选择。本报告回顾了南亚不断变化的战略环境所带来的挑战，评估了美国的一系列政策选择，并为美国决策者提出了一系列优先建议。主要发现中国、印度和巴基斯坦已经发展了核能力，以此作为威慑与更强大的对手（分别是美国、中国和印度）发生冲突的一种方式。南亚的每个国家都在扩大其核武库并投资于相关的运载系统。所有人都渴望拥有确保二次打击能力的核三合会，但中国、印度和巴基斯坦在这个过程中处于非常不同的阶段。在对国家安全进行这些投资时，每个国家也威胁到其实力较弱的竞争对手。其结果是“级联的安全困境”，鼓励军备竞赛，破坏地区战略稳定，并增加危机可能跨越核门槛的风险。除了一般的军备竞赛动态之外，新弹药的引入、更强大的运载系统以及可能更容易接受风险的理论转变，总的来说，倾向于 6加强南亚的战略稳定性2019 年 9 月 19 日，在 Wagah-Attari 过境点，印度边境安全部队成员与身穿黑色制服的巴基斯坦同行在每日降旗仪式上合影。（摄影：Rebecca Conway/纽约时报）加剧南亚地区的战略不稳定性。先进的导弹防御系统；高超音速和多枚独立目标再入飞行器（MIRV）导弹；和战术，海基（水面和潜艇）和双能核系统都对危机管理提出了新的挑战，并提出了关于它们如何影响地区国家的核战略和核理论的问题。在 2019 年 Pulwama-Balakot 危机之后，印度和巴基斯坦之间发生冲突的可能性仍然很高。随后的外交导致 2021 年在控制线沿线恢复停火，但敌对的根本原因仍然存在，包括但不限于有争议的克什米尔领土。此外，印度和巴基斯坦似乎从 2019 年吸取了教训，这增加了未来危机以危险方式升级的可能性，甚至可能达到核阈值。总而言之，2019 年显示了长期立场（印度和巴基斯坦以及中国和美国）的重要转变，以及各方接受更大风险的新意愿。 7USIP 高级研究组最终报告过去几年，印度与中国的关系也明显恶化。 2020年夏天，他们长期存在争议的陆地边界发生了四十多年来最激烈的冲突。此后，印度和中国已将力量从激烈的冲突中撤出，但尚未找到恢复 2020 年前现状的方法。两国都在沿其荒凉的喜马拉雅边境积极投资新的军事能力和基础设施，这增加了未来争端可能升级为更重要的常规军事交流的前景。核使用仍然不太可能，但不能排除，即使只是常规军事升级的意外后果。印中边境紧张局势肯定会影响其更广泛的双边关系以及常规和核军事投资。除了印巴双边关系和印中关系令人担忧的趋势外，印度还面临着与两个日益亲密的敌对邻国（中国和巴基斯坦）管理关系的棘手挑战。其他地区的事态发展，包括阿富汗，塔利班的统治可能为恐怖组织创造新的机会，进一步威胁到南亚的战略稳定。归根结底，正是这些危险动态的不可预测的演变——印巴危机、中印边境暴力和重新抬头的恐怖主义威胁——应该引起人们对不可避免的突发事件可能会螺旋式上升的担忧。美国影响其他核武器国家行为的能力有限。南亚重叠和相互关联的竞争和领土争端使华盛顿面临的政策挑战进一步复杂化。特别是，美国政策制定者在深化与印度的战略伙伴关系和遏制侵略时需要平衡相互竞争的战略重点，同时注意避免可能导致地区军备竞赛、更大不稳定或危机升级的行动。也就是说，美国过去在地区危机预防和缓解方面发挥了重要作用，并且继续拥有广泛的政策工具可供使用。本报告系统地评估了解决、减轻或更好地管理区域争端的一系列选择；通过威慑、保证和其他外交或技术手段加强地区战略稳定；并改进危机管理工具和实践以减少发生的可能性任何具体的危机都会升级超过核门槛。此评估并非一次性的工作。随着美国面临新的和不断变化的环境，它应该继续制定政策，以解决使南亚面临核战争重大风险的动机、新能力和流程。优先建议为了解决或缓和威胁地区和平的南亚核心争端，美国应继续推行外交举措，以鼓励缓和印度和巴基斯坦之间的紧张关系。它还应该准备抓住战术进步的机会，例如，设法从特定的摩擦点（如锡亚琴冰川）中移除力量，即使核心 8加强南亚的战略稳定性争议被证明是棘手的。美国应该支持长期的地区经济发展项目，以建立物质激励措施和更多有利于地区和平的支持者。此外，美国应该寻找新的外交机会来管理印度和中国的边界争端，包括与中国进行谈判以及与美国盟友和伙伴进行协调，以开发新的经济和金融工具，以遏制中国的领土侵略。美国应利用其与塔利班正在进行的谈判以及与巴基斯坦的经济和金融影响力来减少驻扎在阿富汗和巴基斯坦的恐怖分子对地区稳定构成的威胁，特别是将反印恐怖分子列为美国优先关注的问题和目标。为了增强南亚战略稳定的前景，美国应重新关注减少核风险的措施，首先是在双边协议和实践的支持下，建立一条专用、安全和冗余的印巴核热线，并应敦促印中双方进行战略稳定对话。此外，美国应该提出一个关于区域和全球战略稳定的新跨区域论坛的想法，其中包括“N-7”（中国、法国、印度、巴基斯坦、俄罗斯、英国和美国）讨论和加强稳定核规范。华盛顿还应深化与新德里的防务合作，以提高印度的领土防御能力和稳定的常规和核威慑力量，同时又不加剧地区军备竞赛或增加核危机的可能性。为了更好地管理南亚拥有核武器的国家之间的危机，美国应通过在情报界进行博弈演习，为其决策者在该地区进行复杂的核危机外交做好准备；为印度-巴基斯坦、印度-中国和重叠的印巴-中国危机制定通用政策手册；并定期分享与美国相关政府机构、大使馆和基地的所有即将上任的高级官员一起从这些规划文件中获得见解。此外，华盛顿应努力改进其对地区危机的指标和警告，并准备公开和与地区参与者共享信息，以在这样做可以防止或缓和冲突的情况下打击虚假信息。它应该帮助新德里增强其信息和通信渠道的弹性。它还应与受信任的第三方进行协调，以更好地为危机外交做好准备，以便他们能够在未来的危机中充当中间人和诚实的经纪人。 9USIP 高级研究组最终报告一个转变和危险的战略格局南亚（本报告中用作包括中国、印度和巴基斯坦在内的地区的简称）正在发生变化，增加了军备竞赛、危机和军事化冲突的可能性，并有可能跨越核门槛。1这些变化包括地缘政治关系、核能力和常规能力以及理论和政策的转变