2018年12月公用与机构部白子渐电话：010-88090292邮件：baizijian@chinaratings.com.cn车云亭电话：010-88090159邮件：cheyunting@chinaratings.com.cn吴冬雯电话：010-88090037邮件：wudongwen@chinaratings.com.cn市场部电话：010-88090123邮件：cs@chinaratings.com.cn中债资信是国内首家以采用投资人付费营运模式为主的新型信用评级公司，以“依托市场、植根市场、服务市场”为经营理念，按照独立、客观、公正的原则为客户提供评级等信用信息综合服务。公司网站：www.chinaratings.com.cn 电话：010-88090001地址：北京市西城区金融大街28号院盈泰中心2号楼6层专题报告 2018年第182期 总第720期融资平台PPP监管政策演变梳理内容摘要2014年9月开始，国务院、财政部等部委相继出台了43号文及系列文件，规范地方政府举债融资机制，一方面赋予地方政府依法适度举债权限，债务规模纳入限额管理并进行限额控制，另一方面剥离融资平台公司政府融资职能。在此背景下，政府不得违规向平台企业出具各类担保函、承诺函，传统的依赖地方政府信用隐性担保的平台企业投融资模式受到很大程度影响，政府和社会资本合作（PPP）模式随之得到快速推广。PPP模式相对于传统平台融资模式，具有吸引社会资本以缓解政府投资压力和分担项目风险的优势，而且可以通过合理的交易结构和风险收益机制设计，以实现政府和社会资本的共赢。具体来说，对于市政设施、交通设施和公共服务等项目的投资建设，政府可以授权内设机构或城投融资平台担任项目实施机构代表政府出资，实施机构通过谈判、筛选有实力的社会资本方，共同组建项目公司负责项目的投融资建设和运营维护，通过政府付费、使用者付费或可行性缺口补助等方式实现资金平衡，其中涉及政府财政支出部分纳入预算管理。PPP发展以2014年作为分割，2014年以前，尽管各地有零星尝试，但PPP尚缺乏顶层制度设计；2014年以来，PPP的发展经历了推广应用期、高速发展期和规范发展期三个阶段。国家各相关部门针对PPP的政策规范逐步完善：基本框架上，PPP利益共享、风险共担的原则不断明确；适用范围上，PPP可适用项目范围有所缩小，除棚改外的狭义公益性基建项目、土储项目等适用PPP受到一定限制；具体操作上，信息公开、评价流程、财政接轨、合作模式和合同范本等内容不断细化，一定程度借鉴了国内外的先进经验。未来，针对不同类型的项目，将可能出台更为细致的规范。 融资平台PPP监管政策演变梳理 1现代意义上的PPP起源于上世纪90年代初，相对于传统的政府提供公共服务方式，其展现出巨大优势，在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域，但PPP也因国家社会、经济背景不同而具有差异性。当前，发达国家仍为PPP最主要市场，主要在于其经济发展成熟、项目库高透明化等；我国PPP政策较多地借鉴列国外相关政策和实践经验，但也结合我国国情增加一些特色性的内容。本篇专题是在前期政府社会资本合作系列专题研究基础上，结合近年各地PPP政策和实践经验，从规范PPP运作政策演变的角度，梳理总结当前的重要政策和未来发展趋势。一、PPP定义以及政策调整背景PPP（Public-Private-Partnership）是政府和社会资本为了合作建设基础设施项目、提供公共服务而建立的“全过程”合作关系，对于减轻政府财政支出压力、降低政府负担具有重要意义，广义PPP泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系；而狭义的PPP，根据现有的规范性文件定义和定性，特指在基础设施及公共服务领域，为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，由政府和社会资本建立的一种利益共享、风险共担的长期合作关系，具有融资属性。2014年之前，PPP尚无完善的顶层制度设计，因此PPP仍属于一个宽泛的概念；而以财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）文件出台为分界点，一系列中央文件的顶层制度设计强化PPP利益共享、风险共担的属性。可见，狭义PPP的核心思想在于为缓解本来应由政府提供的（准）公共服务和产品的融资和运营压力，以合同形式向社会资本让渡部分权利和责任的行为。伴随着我国PPP实践的发展成熟，国内外宏观经济、地方债务风险等背景因素在PPP政策方向的几次重大调整中影响深远。（1）2013年基于中央对地方政府债务摸底排查，规模庞大的地方政府直接和隐性债务对财政形成巨大压力，为了防范系统性风险，中央政府希望借开启PPP这个“正门”减轻地方政府的融资压力，以遏制地方政府债务扩张趋势，政策层面正式搭建了PPP大的制度框架，PPP融资模式正式得到官方认可和推广应用。（2）2014年起，随着全球经济增速的放缓，中国经济也进入了“换档减速”的新常态期，面对宏观经济环境的持续走弱和国内经济下行压力，PPP作为拉动基建、稳定经济的重要“正门”途径，在政策上既延续对PPP支持和鼓励态度，也在PPP适用领域、实施规则和集中入库管理等方面继续加强管理。（3）随着经济运行逐步趋于平稳，2017年以来政策层面“防风险”的重要性凸显，中央加强对地方政府违规举债行为的查处，引导地方融资回归PPP本质，整改不合法、合规的PPP项目，进一步规范PPP运作。二、PPP在中国的发展阶段PPP的发展可以以2014年作为时间分割。2014年以前，尽管各地有零星尝试，但PPP还缺乏顶层制度设计；2014年以来，PPP的发展经历了推广应用期、高速发展期和规范发展期三个阶段。详细来看各阶段：（一）2014年之前PPP在中国的发展历程 融资平台PPP监管政策演变梳理 22014年以前虽然PPP制度的顶层设计尚存在缺失，但各地已零星通过特许经营等方式引进社会资本参与（准）公共服务的供给，以特许经营类的BOT模式为主，项目主要为有收益的基础设施项目，社会资本对PPP整体参与程度不高。2002年之前，PPP模式以外资参与的BOT模式为主，典型案例包括1984年香港合和电力（中国）有限公司与深圳特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司的前身）合作经营开发的沙角B电厂，是我国第一个真正意义上的BOT项目；1995年，商务部主导法国电力国际公司及通用电气阿尔斯通联合体获得广西来宾B电厂18年特许经营权。2003~2008年，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建成〔2002〕272号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政基础设施建设，期间法国威立雅、香港中华煤气、新奥燃气等境外资本积极以BOT模式参与各地水务、燃气、基建等项目，代表性项目如北京地铁4号线、国家体育场等。2009年之后，融资平台模式在各地纷纷兴起，由于在中央严厉控制地方政府隐形债务之前，融资平台具有隐蔽性强、便于操作等一系列“优势”，得到优先采用，因此PPP模式在这段时间内发展相对缓慢。（二）2014年之后PPP在中国的发展阶段2014年之后，中央层面结合我国国情，对中国PPP进行了顶层制度设计，以财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）为起点，标志着狭义的强调融资作用PPP模式正式得到中央的认可和推动。政府和社会资本合作（PPP）得到政府认可和推动的初衷主要可归结为三个方面：其一是中央政府对地方政府性债务风险的防范和化解，2013年开始针对地方融资平台乱象，为“严守不发生系统性区域性金融风险的底线，制止住地方政府债务扩张的趋势”，审计署根据国务院要求首次全面摸底中央和地方债务，以“开正门、堵偏门”思路制止地方政府违规举债，中央政府希望通过PPP这个“正门”减轻地方政府的融资压力，以制止地方政府债务扩张的趋势；其二是地方政府存在刺激经济增长，促进基建投资的压力，而43号文之后，地方政府借融资平台代其融资的“偏门”被堵，而地方政府债券这个“正门”尚无法支持庞大的基建投资规模，这使得原本以政府性投融资平台贷款为主要资金补充渠道的地方政府，迫切需要新的公益性项目融资模式；其三是政府平台作为区域内单一的投融资主体，一般垄断性地负责当地公益性基建、保障房和土地整理项目，虽然有“集中力量办大事”的体制优势，但由于缺乏市场化的竞争和外部监督，管控和道德风险较高，为提高公共服务的质量和效率，也需要引入新的模式，实现市场化经营和外部有效监督。2014年至今，PPP的发展经历了推广应用期、高速发展期和规范发展期三个阶段。1、政策层正式搭建PPP制度框架，PPP发展进入推广应用期基于对我国地方政府债务高企易引发系统性风险的判断，在审计署2013年全面审计普查地方政府债务之后，PPP模式在2014年由国务院正式提出并开始大力推广、应用，以财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）为起点，至2015年12月《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）为结束标志，政策层面正式搭建PPP应用制度框架，突出鼓励、推广PPP模式，PPP进入推广应用期。 融资平台PPP监管政策演变梳理 3具体体现为：（1）多部门、多文件联合推动，PPP模式再度进入项目视野（包括十八届三中全会、新《预算法》、国发〔2014〕43号文，以及财金〔2014〕76号文等）；（2）出台框架性的指导文件，初步完成PPP顶层制度的体系搭建；（3）围绕PPP模式，制定完善了政府采购、财政预算、债务管理等约束政府行为的政策体系，严格政府采购的科学性，将政府支出限制在10%的预算框架内，使政府的举债投资有了天花板，规范地方政府的融资行为。从框架性制度设计层面来看，包括党的十八届三中全会《决定》、国发〔2014〕43号文、财金〔2014〕76号文等主要法律法规和政策文件对PPP进行了重新界定，明确对其鼓励态度。其中财金〔2014〕76号文是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布框架性的指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，阐述了推广PPP的意义，从项目示范、履行财政管理职能和加强组织能力建设三方面进行了多层次部署。从初期推广和落实层面来看，在财金〔2014〕76号文框架性的指导下，国务院及其所属各部门陆续出台了多个文件，在大力推广PPP的同时，从各方面初步探索建立合理、可行的PPP政策制度。围绕PPP模式在落地过程中遇到的问题，相关政策涵盖适用行业领域、示范、招标、评价等具体实施规则PPP项目实施全过程。表1：2013年末~2015年末推广应用期PPP相关的文件政策和事件主旨发布时间出台部门政策、事件主要相关内容框架性制度设计层面2013年11月十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营” 打开了重启PPP及配套政策制定的序幕2014年9月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）推广使用PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2014年9月国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）2014年9月财政部财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号文）首次正式提出PPP的标准说法，提出框架性指导意见，进行多层次推广部署初期推广和落实层面初期推广和落实层面2014年5月发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知(发改基础〔2014〕981号)首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目2014年5月财政部财政部成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组财政部副部长王保安担任领导小组组长。各地之后陆续成立PPP工作领导小组2014年11月国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60