请务必阅读正文后的免责声明 2022年5月11日 远东研究·宏观经济 摘 要 地方政府专项债初探：发行情况、存在问题及对策研究 作 者：冯祖涵 邮 箱：research@fecr.com.cn 2022年第一季度，经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力，积极的财政政策发挥效能，地方政府专项债额度下达早，发行节奏快，以期尽早形成实物工作量，拉动有效投资。在此背景下，探索地方政府专项债自身存在的问题具备一定的现实意义。 从监管导向来看，近年来，地方政府专项债的监管逐步完善，尤其是在项目融资与债务偿还两方面。项目融资方面，监管进一步明确了金融支持专项债的项目标准以及允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；债务偿还方面，监管愈发关注地方政府专项债所投资的项目，注重项目融资与项目收益相匹配。 从发行情况来看，2022年地方政府专项债发行节奏明显加快，发行将集中于前三季度；资金投向主要集中在市政及产业园区基础设施、保障性安居工程、交通基础设施与社会事业等四个领域；发行期限趋于长期化，发行利率呈下降趋势。 笔者选取了2022年福建省市政和产业园区基础设施专项债券(一期)作为案例，具体阐述了该债券对应的项目情况、融资相关主体、项目融资结构、偿还方式与保障、项目风险以及发行人信用资质等问题。 综合地方政府专项债发行情况及具体案例，笔者发现地方政府专项债存在以下三点问题：首先，限额管理制度令地方政府专项债与地方融资需求难以匹配，总量控制使其未能有效满足地方建设的实际需要，而配额下发存在明显的需求错配问题；其次，地方政府专项债存在一定的违约风险，政府性基金收入依赖于不稳定的土地出让收入，而项目收益的预测质量不一，存在预测不准与低估风险等问题；最后，地方政府专项债发行机制市场化程度不足，专项债对社会资金的撬动作用有限，发行定价受政府干预，且专项债流动性较弱。 针对以上问题，笔者给出如下三点建议：首先，需要优化地方政府专项债限额管理制度，引入更为科学合理的方法确定债务限额，平衡地方政府融资需求与地方政府债务风险积累。其次，需要建立健全地方政府专项债全流程风险管理制度。最后，需要加快专项债市场化进程。 相关研究报告： 1. 《土地出让收入与地方财政可持续性》，2022.04.07 2.《2021年度国家账本阅读与思考》，2022.02.11 1 /11 请务必阅读正文后的免责声明 2022年5月11日 远东研究·宏观经济 2021年下半年以来，经济增速趋缓，作为重要的财政政策工具之一的地方政府专项债发行明显加快。2022年第一季度，经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力，积极的财政政策发挥效能，地方政府专项债额度下达早，发行节奏快，以期尽早形成实物工作量，拉动有效投资。在此背景下，本文将从地方政府专项债的监管导向与发行情况出发，借助具体案例，简要分析地方政府专项债所面临的问题，并给出政策建议。 一、 地方政府专项债监管导向 地方政府专项债券（以下简称“专项债”）指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，包括新增专项债券和再融资专项债券等。对比来看，对于有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；而对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。 地方政府专项债作为地方政府的融资工具，可以有效拓宽地方政府的融资渠道，降低地方政府的融资成本。同时，地方政府专项债还扮演着财政政策工具的角色，其政策目标是扩大有效投资，属于带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措。当前，经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，地方政府专项债发行明显提速，项目多聚焦于惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设。 近年来，地方政府专项债的监管逐步完善，尤其是在项目融资与债务偿还两方面。项目融资方面，2019年发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“通知”）进一步明确了金融支持专项债的项目标准：收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。同时，该通知允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金：对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。 债务偿还方面，上述通知要求融资规模与项目收益相平衡，项目融资与偿债能力相匹配，要求地方政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估，充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案，反映项目全生命周期和年度收支平衡情况，使项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息。 除此之外，2021年发布的《地方政府债券信用评级管理暂行办法》中也强调，开展专项债券信用评级，在关注本地区经济、财政、债务等情况的基础上，应当重点关注项目基本情况、项目收益与融资平衡方案、对应的政府性基金或专项收入等情况，促进评级结果合理反映项目差异。整体来看，监管愈发关注地方政府专项债所投资的项目，注重项目融资与项目收益相匹配。 2 /11 请务必阅读正文后的免责声明 2022年5月11日 远东研究·宏观经济 二、地方政府专项债发行情况 从发行节奏来看，地方政府专项债的发行节奏与经济增长、财政政策密切相关。具体来看，2021年，预算安排新增地方政府专项债务限额36500亿元；1-12月，各地组织发行新增地方政府专项债券35844亿元（含2020年新增专项债券结转额度1494亿元）。因2021年经济增长呈前高后低走势，财政政策的主要特征表现为财政后置，新增专项债发行自2021年第三季度起节奏加快。2022年，经济下行压力增加导致财政前置，地方政府新增专项债发行将集中于前三季度。2022年预算拟安排新增地方政府专项债务限额36500亿元，与上年持平，其中14600亿元额度已于2021年12月提前下达。3月，国常会要求抓紧下达剩余专项债，去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。截至2022年4月末，今年新增专项债发行规模达到14018.90亿元，占提前下达新增专项债限额的96.02%，占全年新增专项债限额的38.41%。 图1：地方政府新增专项债的发行规模（2020年10月至2022年4月，单位：亿元） 数据来源：Wind资讯，远东资信整理 从资金投向来看，根据财政部披露的地方政府债券发行情况，近一年内地方政府新增专项债的资金投向主要集中在市政及产业园区基础设施、保障性安居工程、交通基础设施与社会事业等四个领域，农林水利、生态环保以及能源、城乡冷链物流基础设施等三个领域所获资金相对较少。市政及产业园区基础设施类项目资金占比最高，多为30%左右；保障性安居工程、交通基础设施与社会事业等三类项目资金占比多在15%-20%的区间内波动。2022年1-2月，市政及产业园区基础设施类项目资金占比维持在30%以上；保障性安居工程与社会事业类项目资金占比有所上升，交通基础设施类项目资金占比小幅下降；农林水利类项目资金占比大幅上升至9%。不同领域的项目特点不同，所对应的专项债信用敞口相应地存在差异。举例来看，市政及产业园区基础设施类项目的项目收益主要来自于土地出让收入，受宏观经济政策及地区发展规划影响较大；而交通基础设施类项目的项目收益则主要来自项目运营收入，如车辆通行费，收入相对稳定，可预测性强。 010002000300040005000600070002020年10月2020年11月2020年12月2021年1月2021年2月2021年3月2021年4月2021年5月2021年6月2021年7月2021年8月2021年9月2021年10月2021年11月2021年12月2022年1月2022年2月2022年3月2022年4月 3 /11 请务必阅读正文后的免责声明 2022年5月11日 远东研究·宏观经济 图2：地方政府新增专项债的资金投向（2021年4月至2022年2月，单位：亿元） 数据来源：财政部，远东资信整理 从发行期限来看，2022年1月至4月，地方政府新增专项债发行以长期债券为主，十年期以上债券品种（15年、20年、30年）发行规模占比达到68.08%，十年期债券品种占比为18.83%，十年期以下债券品种（2年、3年、5年、7年）占比为13.09%。新增专项债期限趋于长期化，可为建设周期较长的项目提供融资支持。债券期限与项目期限相匹配意味着债券还款周期与项目投资回收期相匹配，有助于减少偿债高峰压力与流动性风险。 图3：地方政府新增专项债发行期限分布（2022年1月1日至2022年4月30日） 数据来源：Wind资讯，远东资信整理 010002000300040005000600070002021-042021-052021-062021-072021-082021-092021-102021-112021-122022-012022-02市政及产业园区基础设施交通基础设施社会事业保障性安居工程农林水利生态环保能源、城乡冷链物流基础设施2年; 0.06%3年; 0.29%5年; 4.70%7年; 8.03%10年; 18.83%15年; 24.46%20年; 24.09%30年; 19.54%