促进青年发展的城市政策环境评价

中国青年研究 05/202213Te Bie Qi Hua特别企划促进青年发展的城市政策环境评价□ 廖 琪 张 敏 何 格 左 璐 管若尘 陈晓旭 周鑫玲 苏 杰摘 要：本文从城市对青年提供的基础服务、能力服务和价值服务三个维度构建包含健康服务、社会保障、消费服务、就业创业服务、教育服务、社会参与和城市环境七个方面的促进青年发展的城市政策环境综合评价指标体系，以我国北京、上海、深圳、杭州、南京和厦门六大城市为例，通过政策文本分析和问卷调查，综合评价我国大城市促进青年发展的政策环境。研究发现：一是健康服务与教育服务是当前青年最关注的城市政策环境，就业创业服务的完善能够实现青年发展和城市发展的双赢，青年对城市提供的价值服务、能力服务和基础服务的需求依次增强；二是促进青年发展的城市政策环境水平与城市综合实力关联较大；三是城市青年发展政策除了满足一般需求外，还应该充分考虑当地青年的偏好性需求。基于以上结论，本文提出促进城市与青年共同发展的良性互动政策建议。关键词：青年发展；政策环境；城市政策一、引言青年的健康发展对于提升城市发展活力，促进城市高质量发展具有重要意义。2017年，中共中央、国务院印发《中长期青年发展规划（2016—2025年）》［1］，从国家战略层面提出了青年发展的前瞻性目标和综合性路径。随后，上海、深圳、武汉等城市相继制定了青年发展的相关政策。近年来，促进青年发展的城市政策已从较为单一的福利政策，走向城市全方面、多领域的政策设计；从主要吸引高科技人才，走向对全体青年发展的服务。但是，目前各城市出台的政策仍然处于探索实践阶段，缺乏对政策效果的系统评价和横向比较，也缺乏从青年需求角度的调查反馈。促进青年发展的城市政策，其核心在于能够推动青年发展与城市发展的相互促进，建设青年友好型城市。城市政府需要基于青年优先发展和积极发展的理念，在公共事务中关注青年福祉，给予青年发展以优先权，将青年的需求纳入公共决策和城市规划之中［2］。城市政策制定和决策需要了解新时代中国青年最关切和最需要解决的现实问题与需求是什么，对青年发展积极有效的政策领域有哪些，不同方面的政策对青年发展的影响效应如何。对这些问题的回答，需要相应的研究支撑。现有研究主要从建设路径、政策创新等方面对青年友好型城市建设进行探索［3］，但是缺乏全面评价城市青年发展政策的指标体系和方法。有鉴于此，本研究首先构建青年发展的城市政策评价体系，然后选择六个具有代表性的一线城市为例，从政策设计与政策实施两个角度对城市政策环境进行评价，为促进青年群体与城市共同发展提供政策建议。二、促进青年发展的城市政策环境 内涵与要求1.青年发展理论与内涵（1）需要层次理论—马斯洛需求理论马克思主义关于人的全面发展学说认为人的发 中国青年研究 05/202214Te Bie Qi Hua特别企划展包括体力、智力、情感、精神和心灵等方面的全面发展，内含递进的关系［4］。根据马斯洛需求理论，最低层是生理需要，中间层有安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要，最高层是自我实现的需要。在这五个层次中，生理需要是其他各种需要的基础，自我实现的需要是人类需要发展的顶峰［5］。青年时期作为人生命历程的重要阶段，初期需要通过获取教育服务在知识储备上得到充盈，在基础需要被满足后，中期尊重需要日益强烈，希望参与社会生活发挥作用并得到尊重；参加生产工作后，自我实现需要开始占优势。结合马斯洛需求理论以及现有指标研究讨论，本研究将青年发展需求分为基础需求、能力需求和价值需求。首先是基础需求，即支撑青年发展的基础性生活、工作保障，包括健康、消费与社会保障；其次是能力需求，即自我学习、知识储备提升从而推动青年自身能力发展提升，主要包括教育、就业创业；最后是价值需求，即对人群自我价值和社会价值实现，从精神和物质层面获得自我满足，主要包括社会参与、自我实现（见图1）。（2）成年初显期理论20世纪末以来，高中毕业后寻求继续教育的青年人数大幅增加，然而，随着继续教育和独立生活成本不断增加，青年迈向独立和成年的道路变得漫长、复杂和多样化，青年独立生活和心理成熟的年龄越来越晚，在生命轨迹中出现了一个明显的由青少年进入真正意义上的成人的过渡阶段，被称作成年初显期（emerging adulthood）［6］。这一阶段的青年正从能力需求阶段逐渐过渡到价值需求阶段，他们虽然已经达到法定的成年年龄，在法律意义上获得了成年身份以及与之相匹配的权利与责任，但由于仍处于爱情、工作与世界观的不断探索与试错的时期，所以缺乏稳定的自我认同和承担家庭责任的能力。对成年初显期的青年来说，追求教育、职业与伴侣的竞争和压力，以及消费主义、全球化不断创造出的新欲望，正在严重撕扯着他们的情绪和认知方向［7］。国内的实证研究显示，城镇青年的初职年龄比农村青年晚，且城市优势阶层青年的成年初显期持续的时间更长［8］。研究还显示，成年初显期持续越长，其间获得的支持越多，成年后收入越高、生活幸福的可能性越大［9］。可见，成年初显期是人生中重要的经验和资源积累阶段，这一阶段的能力提升和身份建构对人的一生有至关重要的作用。青年如何度过成年初显期这一生命阶段取决于他们拥有的个人、家庭资源和社会支持力度，以及他们与环境之间的动态关系［10］。随着经济全球化和新自由主义的发展，全球贫富鸿沟日益扩大。在个体家庭背景和能力禀赋的差异天然存在且难以改变的情况下，城市如何营造适宜青年发展的氛围，为青年提供有力的支持与充足的发展机会，帮助青年平稳、健康地度过成年初显期，并构建包含地方认同的自我身份认同，应成为城市建设工作的重点方向。人的五大需求自我实现需求尊重需求情感需求安全需求生理需求基础需求成年初显期青年需求价值需求能力需求社会参与、自我实现等教育、就业创业等健康、消费与社会保障等图1 青年发展理论框架2.促进青年发展的城市政策环境内涵已有研究中还没有对政策环境的直接定义，但存在两个层面：一是政策执行的效果、结果［11］；另一个层面是指决定或影响政策制定和实施的自然条件和社会条件的总和，包括公共政策系统以外的一切与之相关的因素［12］［13］［14］。综合考虑人的普遍需求和青年的特殊需求，本研究所指促进青年发展的城市政策环境，既包括政策实施绩效，也包括决定或影响城市青年政策制定和实施的自然条件和社会条件的总和，即促进青年发展的健康设施、建成环境、消费设施等硬环境和社会参与、就业创业服务、社会保障等软服务供给。良好的城市政策环境可以营造适宜青年发展的氛围，为青年提供有力的支持与充足的发展机会，在做好保障的基础上提供针对性的青年服务，实现青年的全面发展，满足不同阶段青年的需求。三、青年发展相关评价体系回顾对于青年发展的指标，国内外均有一定的研究。国际上认同度较高的指标是全球青年发展指数（YDI），对全球183个国家促进青年发展的情况进行 中国青年研究 05/202215Te Bie Qi Hua特别企划评价，界定了青年发展的5个主要领域，分别是教育、健康和幸福感、就业与机遇、政治参与、市民参与［15］。在联合国“青年2030”战略中，提出了5个促进青年发展的优先领域，包括提升青年接触和参与社会事务的机会，提升青年获得优质教育和健康服务的机会，支持青年获得体面工作和足够薪水，保障青年的公民权利和政治参与，支持青年成为和平、安全以及人道主义行动的推动者［16］。国内对青年发展的研究成果包括规划、研究、报告等多种形式。规划方面，我国《中长期青年发展规划（2016—2025年）》从思想道德、教育、健康、婚恋、就业创业、文化、社会融入与社会参与、社会保障等10个方面提出了若干促进青年发展的详细策略［17］；《上海市青少年发展“十三五”规划》将青少年发展的评价分为价值体系、核心能力、社会环境三个维度，再向下细分具体的指标［18］。研究方面，“国际青年发展指数”联合课题组提出了比较完整的中国青年发展状况指标体系，从健康与生活、教育与文化、就业与创业、家庭与社会、公共参与5个方面衡量青年发展［19］。发展报告方面，《中国青年人口与发展统计报告（2015）》从人口、婚姻、健康、教育、政治参与、就业、留学、少数民族青年、女性青年和青少年犯罪10个方面评价青年发展的情况［20］。总的来看，与国内相比，国外的指标更加强调公民权利对青年发展的重要作用；国内的指标更加详细和全面，侧重具体实施。总结国内外的指标，可分为与青年基本生存相关的指标（如健康、教育、就业）和与青年社会生活相关的指标（如社会参与、政治参与）。围绕城市政策环境，从国内近几年城市与青年的互动来看，国内青年友好型城市政策经历了以下变化：从较为单一的福利政策吸引青年入住，到城市全方面、多领域的政策设计；从主要吸引高科技人才，到对整体青年发展的服务。可以发现国家、政府对青年的思考已经开始考虑青年对工作机会、职业发展、工作生活环境等的深层次需求，并且开始推动文化娱乐、休闲运动、高端培训等受青年欢迎、有利于青年成长的新兴业态。结合各城市“以青年为中心”的建设现状和国内外青年发展指标分析，本研究从青年需求出发，确定青年发展评价的核心领域主要集中在健康、教育、就业创业、社会保障、社会参与、消费等方面。四、评价指标体系构建与数据获取依据青年发展理论和对既有评价指标的梳理，本研究构建了促进青年友好型城市发展的城市政策环境评价指标体系，包含7个二级指标，24个三级指标，79个四级指标。对20个城市开展问卷调查，获取青年需求数据，并从其中选取六大典型城市，汇总多源数据，从政策环境与政策实施两个层面对城市政策环境进行评价。1.评价指标选取本研究选取健康服务、社会保障、消费服务、教育服务、就业创业服务、社会参与、城市环境7个方面的评价指标，构建促进青年发展的城市政策环境评价指标体系。该指标体系具体包含7个二级指标，24个三级指标，79个四级指标（见表1）。表1 促进青年发展的城市政策环境评价指标体系目标二级指标三级指标四级指标A促进青年发展的城市政策环境B1 健康服务C1医疗服务A1高等级综合医院、A2社区医院、A3私人诊所C2体育服务A4室内健身、A5户外运动、A6骑行道C3心理服务A7单位心理、A8心理讲座C4婚恋服务A9大型联谊B2 社会保障C5最低生活救助A10就业援助、A11失业补助、A12最低工资标准、A13生活困难补助、A14医疗救助C6住房保障A15补贴力度、A16青年专属住房、A17保障性住房政策C7特定群体权益保障A18妇女、A19残疾人、A20军人C8基本生活保障A21五险一金 中国青年研究 05/202216Te Bie Qi Hua特别企划（续表）目标二级指标三级指标四级指标A促进青年发展的城市政策环境B3 消费服务C9购物消费A22大型购物中心或商场、A23商业街或沿街店铺、A24超市或便利店、A25新零售网点C10餐饮消费A26特色风味餐厅、A27快餐店、A28饮品店C11文化消费A29图书馆、书店，A30影剧院，A31展览馆、美术馆、科技馆，A32文化教育培训机构C12休闲消费A33大众娱乐、A34棋牌娱乐、A35游戏娱乐B4 教育服务C13拓展教育A36特色培训、A37学位提升C14思想教育A38思想教育B5 就业创业服务C15创业就业指导A39创业就业指导C16职业技能提升A40技能教育培训、A41培训补贴、A42比赛C17人才政策优待A43购房、租房或毕业补贴等各种补贴，A44给予落户机会或落户流程优化，A45设立实习基地或提供基层就业岗位C18创业服务A46创业奖励、A47融资服务、A48项目基金、A49免费场所、A50实训基地、A51便捷平台、A52专属服务、 A53知识产权保护B6 社会参与C19政治参与A54政策发布信息获取难易度、A55政策制定过程公开度、A56参与意见话语权、A57参与意见政府回馈率C20社会活动参与A58扶贫、A59环保、A60社区服务、A61义务献血、A62慈善捐款B7 城市环境C21行政环境A63行政环境C22经济环境A64经济总量、A65对外开放水平、A66薪资水平、A67就业机会、A68收入房价