发展中国家的公共债务报告

政策研究工作文件9920发展中国家的公共债务报告迭戈·里维蒂宏观经济、贸易和投资全球实践 2022 年 1 月公开披露授权公开披露授权 政策研究工作论文系列传播正在进行的工作的结果，以鼓励就发展问题交换意见。该系列的一个目标是快速得出结论，即使演示文稿还不够完善。论文带有作者姓名，应相应引用。本文中表达的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不代表世界银行执行董事或其所代表的政府的观点。抽象的20 多个发展中国家没有公布任何有关其主权债务的数据。在那些确实披露数据的国家中，公共债务统计数据在覆盖范围和定义方面通常不符合国际标准。一些信息可以通过间接向世界银行和国际货币基金组织等外部机构披露债务统计数据来推断，这有助于最大限度地减少数据差距。本文有两个主要目标。首先，它衡量直接报告的透明度程度，并确定促进透明度的因素。结果表明，标准化的记录和报告系统、高水平的外部审查（例如，欧洲债券的发行和评级）以及当地债务办公室的高技能员工的存在促进了债务透明度。二、论文描述报告生态系统其中两种类型的渠道（直接和间接）共存，并提供了对两者之间数据差距的新估计。直接报告和世界银行-国际货币基金组织债务可持续性分析的交叉比较表明，公共债务存量的偏差可占国民生产总值的 30%。基于这些结果，本文提出了采取行动的呼吁，以(i)通过关注那些最能促进透明度的因素来提高债务透明度； (ii) 将多边开发银行业务和技术援助的重点从间接报告转向直接报告； (iii) 为直接报告引入最低但可执行的国际标准； (iv) 促进使用现代和综合的债务记录和报告系统。本文是宏观经济、贸易和投资全球实践的产物。这是世界银行提供开放获取其研究并为世界各地的发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。政策研究工作论文也发布在网站 http://www.worldbank.org/prwp。可以通过 driv etti@worldbank.org 联系作者。由研究支持团队制作政策研究工作文件 9920 1发展中国家的公共债务报告Diego Rivetti（世界银行）∗JEL 分类代码：F34、H63关键词：债务透明度、公共债务管理、公共债务统计* 我感谢 Marie Helene Cadoret 和 Monika Anna Matyja（WB 顾问）提供的出色研究协助。 Doerte Doemeland、Lars Jessen、Luca Bandiera (WB)、Mike Seiferling（伦敦大学学院）、David Mihalyi（国家资源治理研究所）、Gabor Piski（UNCTAD）和 Veronica Frisancho（美洲开发银行）也提供了有益的意见和建议. 21.介绍鉴于当前公共债务水平不断上升、非传统贷款人的作用日益突出、非中央政府实体借贷增加以及频繁使用复杂的债务工具。 G20 国家于 2020 年推出的旨在帮助 LIDC 应对 COVID-19 的财政影响的债务偿付暂停倡议 (DSSI) 进一步强调了债务透明度的重要性。债务透明度，定义为全面、详细、及时和一致的公共部门债务数据的可用性（世界银行，国际货币基金组织，2020c），是允许 (i) 政策制定者做出明智决策的关键； (ii) 债权人和评级机构充分了解借款人的债务可持续性； (iii) 公民追究其政府的责任。对债务数据透明度的投资大大加强了债务管理实践中问责制的改进；这有助于带来可观的长期利益，并最终降低外部借贷成本（Kubota 和 Zeufack 2020）。相反，低水平的债务数据披露可能导致债务错误定价和/或重大的财政和债务展期风险（WB 2020）。尽管如此，政府，尤其是那些对市场融资依赖有限且治理薄弱的政府，可能会在短期内有低报的动机。最近的研究集中在尝试量化“隐性债务”（Horn、Reinhart 和 Trebesch 2019；WB、IMF 2020a）。目前对可能影响国家透明度水平的关键因素的研究有限。迄今为止，很少有研究试图解释为什么“尽管进行了数十年的多边努力，但让公众可以访问和理解公共债务信息的目标仍然难以实现”（Gelpern 2018）。文献中的另一个空白涉及债务统计数据来源的差异；尽管公共债务统计中存在不同的工具和部门覆盖面有据可查（Dippelsman 等人，2012 年；Seiferling，2020 年），但没有量化不同来源的不匹配程度，也没有对其影响进行任何分析。本文至少以四种不同的方式对现有文献做出了贡献。首先，它提供了一种估算债务透明度和评估 LIDCs 绩效的方法。其次，它识别并衡量了增加误报或漏报的因素。第三，它对直接和间接报告（即当局按照国家标准披露的数据，而不是外部机构按照其标准披露的数据）进行了限定，并解释了它们的相互作用如何导致数据收集和传播网络不完全有利债务透明度。最后，它提出了系统地提高债务透明度的政策建议。论文结构如下。第 2 节描述了直接报告下的当前披露做法，并提供了可以促进或阻止债务透明度的因素的作用的证据。第 3 节侧重于间接报告。第 4 节放大了直接来源和间接来源之间的差异问题。第 5 节解释了现有数据披露框架的影响并提供了政策建议。第 6 节结束。1 低收入发展中国家被定义为有资格获得国际开发协会 (IDA) 支持的国家：http://ida.worldbank.org/about/borrowing-countries。 32.直接债务数据披露低收入发展中国家的公共债务数据通过不同的渠道和不同的格式传播。国家当局可以在专门的公告或更广泛的货币/宏观出版物中发布债务统计数据，他们也可以与公众共享其数据库。这种传播公共债务统计数据的渠道可以定义为直接报告。与此同时，国家当局也将数据提供给一些外部机构（例如，世界银行/国际货币基金组织、信用评级机构等），以供他们在自己的出版物或网站上审查、汇编和披露。第二种传播形式被定义为间接报告。国家当局有责任向其公民以及当前和潜在投资者提供及时的债务统计信息，缺乏全面披露可能会产生重要的财务后果并阻碍对政府的信任。一个国家的债务透明度可以根据其共享的公共债务信息的程度来评估；尤其是通过检查一个国家的债务数据主动报告与根据其法律和制度框架的预期报告水平，以及其实际债务组合。 2尽管对债务透明度的相关性和兴趣日益增加，但没有可用的方法来衡量国家层面的数据披露标准，同时能够进行跨国比较。本文通过提供一个简单的工具来促进对 LIDCs 的评估，即公共债务报告热图，从而推动了这一议程。公共债务报告热图热图评估国家当局网站上可用的债务信息，以评估直接报告标准。该工具旨在显示国家层面的优势和劣势。热图每年更新一次，并在 WB 的网站上发布，3 旨在按国家确定现有差距，促进各国努力改善数据传播，并为技术援助战略提供信息。一个国家的绩效通过九项指标进行评估，并涉及三个主要领域：(i) 公共债务统计传播实践； (ii) 公布主要债务管理文件； (iii) 报告或有负债产生的风险。根据图 1 所示的标准，每个指标都根据四类量表进行评估，该量表从低（红色）到高（绿色）对标准进行排名。公共债务统计的传播实践根据以下三个维度进行评估：可获取性、完整性和及时性。4 债务数据应涵盖债务存量2 该评估无法区分有意和无意漏报，也无法识别“隐藏债务”，因为这需要债权人或参与交易的其他利益相关者提供详细数据。如第 3 节所述，这些记录很少可用。3 https://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/debt-transparency-report4 完整性是根据现行法律框架和各国当前的借贷实践进行评估的。例如，如果一个国家的国有企业在法律上不被允许借款或没有未偿债务，则它们预计不会包含在公共债务报告中。 4年和相关的偿债流动，以避免被认定为无数据/数据不足（红色）。 5 热图评估以下指标：1.数据可访问性评估信息是否通过集中而不是多个来源（即文档和网站）公开。基本原理是信息越集中，它的可访问性就越容易。2.工具覆盖率评估低收入发展中国家最常用工具的统计数据完整性：外部贷款/证券、国内贷款/证券和担保。 63.部门覆盖率按部门评估覆盖率，从中央政府 (CG) 到广义政府 (GG) 再到整个公共部门。 74.新贷款信息表明最近签署的贷款合同信息的可用性，包括承诺的未支付金额。5.定期评估出版物的频率8；6.时滞评估截止数据与其发布之间的时间段。使用具有最高频率数据的出版物评估时间滞后。中期债务管理战略和年度借款计划是提高未来债务运营透明度的关键债务管理文件。两份文件都应涵盖为满足最低标准而进行评估的年份。7.债务管理战略 (DMS) 评估是否提供主要成本风险指标的战略目标，以告知未来债务运营融资来源（例如外部/国内）的性质和数量8.年度借款计划 (ABP) 侧重于公布在给定年份为每一类债务工具（或外部借款的贷方）计划的名义借款金额。热图评估评估其全面性和及时性。热图的最终指标将分析扩展到核心债务统计之外，并涵盖以下内容：9.其他债务统计/或有负债评估备忘录项目的披露，包括中央政府担保（也包括受益人姓名）、应付账款、抵押细节和其他或有负债。 95 对于 t 年的评估，截止年份取决于观察学期。如果在 t 的第一学期进行评估，则截止年份为 (t-2) 的 12 月。如果是在第二学期做的，截止年份是（t-1）的12月。6 虽然某些债务衡量标准可能超出这三种工具（见第 4.1 小节），但在低收入发展中国家，根据国家立法对直接公共债务的定义通常包括贷款、证券，在某些情况下还包括担保。7 相关时，中央政府债务包括预算外单位和中央银行代表中央政府签订的债务。广义政府债务包括中央政府和地方政府（LG）的债务，以及各级政府运作的社会保障基金。公共部门债务汇总了广义政府和国有企业 (SOE) 的债务。8 各国出于不同目的在不同时间发布报告。在此分析中，考虑了包含该方法要求的最少债务数据集的频率最高的出版物。9 如果此类报告与特定国家无关，则该指标被指定为灰色。 5图 1 - 债务报告热图的方法论1. 公开债务报告2. 公共债务管理数据可访问性完整性时效性3. 其他债务统计/或有负债（CLs）仪器覆盖范围部门覆盖新品信息贷款周期性时滞债务管理策略 (DMS)年度借款计划 (ABP)N.A./无信息没有公开的债务报告或不完整/过时债务报告N.A. 或不完整的覆盖范围N.A. 或不完整的预算中央 (CG)不适用不适用不适用未发布 DMS没有发布 ABP 或延迟 > 3 个月的部分计划现有 CL 没有报告或报告不足多个网站覆盖范围有限：仅限外债或内债有限的覆盖范围：完整的CG有限信息：贷方名称或借款用途、金额> 1 年（例如每两年）> = 6月是，但没有目标部分：仅适用于内债或外债）延迟<3 个月或完全覆盖延迟> 3月有限报告：受益人担保债务（如适用）单个网站和多个文档部分覆盖：外部和国内（如适用）部分覆盖：完整的广义政府 (GG) 或完整的公共公司部分信息：贷方名称、金额、用途，但没有财务条款以年度为基础> 3月是的，总债务目标3个月内全覆盖部分报告：经审计/确认的财政欠款和抵押债务（如适用）单一文件全覆盖：外部和内部以及担保（f适用的）全面覆盖（GG 和公共公司）完整信息：贷方名称、金额、用途和财务条款< 1 年（例如每季度更新）< = 3月是的，有内债和外债目标财政/日历年开始前的全面覆盖综合报告：发布涵盖现有 CL 的框架 62020 年 4 月的评估结果显示，IDA 国家在发布及时、全面和准确的公共债务数据方面存在很大差异。接近 30% 的 LIDC 不符合数据披露的最低标准。在 11 个国家，从未直接披露过债务数据； 12 个国家的数据不足或过时（2018 年之前）。在撒哈拉以南非洲和小国，直接债务数据披露尤其薄弱。在发布债务数据的 53 个 IDA 国家中，只有 41 个国家（77%）的工具覆盖率符合热图的最高标准10。扩大部门覆盖范围仍然是