公共部门就业和薪酬:评估框架

公平增长、金融和机构洞察力<<<1治理G O V E R N A N C E公平增长、金融和机构洞察公共部门就业和薪酬：评估框架公开披露授权公开披露授权公开披露授权公开披露授权 © 2021 国际复兴开发银行/世界银行 1818 H Street NW, Washington DC 20433电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org保留一些权利。这项工作是世界银行工作人员在外部捐助下的产物。本文中表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或它们所代表的政府的观点。世界银行不保证本文中包含的数据的准确性。本作品中任何地图上显示的边界、颜色、面额和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位或对此类边界的认可或接受作出任何判断。本文中的任何内容均不构成或被视为对世界银行特权和豁免权的限制或放弃，所有这些都是特别保留的。权利和许可本作品可在知识共享署名 3.0 IGO 许可 (CC BY 3.0 IGO) 下获得，http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo。根据知识共享署名许可，您可以在以下条件下自由复制、分发、传输和改编本作品，包括用于商业目的：归属——请引用以下作品：2021. 公共部门就业和薪酬：评估框架。 EFI Insight-治理。华盛顿特区：世界银行。翻译——如果您创建了此作品的翻译，请在署名的同时添加以下免责声明：此翻译不是由世界银行创建的，不应被视为世界银行的官方翻译。世界银行对本翻译中的任何内容或错误概不负责。改编——如果您对此作品进行改编，请在署名的同时添加以下免责声明：这是对世界银行原创作品的改编。改编作品中表达的观点和意见由改编作品的作者全权负责，未经世界银行认可。第三方内容——世界银行不一定拥有作品中所含内容的每个组成部分。因此，世界银行不保证使用作品中包含的任何第三方拥有的单个组件或部分不会侵犯这些第三方的权利。由此类侵权引起的索赔风险完全由您承担。如果您希望重复使用作品的某个组成部分，您有责任确定该重复使用是否需要许可并获得版权所有者的许可。组件的示例可以包括但不限于表格、图形或图像。所有有关权利和许可的问题都应发送至 World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA；电子邮件：pubrights@worldbank.org。平面设计师：Maria Lopez / lopez.ten@gmail.com >>>内容致谢四1.简介 12.评估框架 33.评估工资单维度 63.13.23.33.43.53.64.衡量影响 354.14.24.35.结论 48附件 1. 定义和数据来源 50附件 2. 数据贫乏国家的简化评估上下文53数字图 1. 公共部门就业评估框架和赔偿4图 2. 不同国家收入的工资单变化 7图 3. 年度招聘的波动性，以巴西为例 9图 4. 公共部门是全球大雇主 13图 5. 公共部门就业差异很大跨国14 图 6. 大多数公共部门雇员在公共场所工作行政、教育和健康15图 7. 没有或主要的公共部门工人的比例教育16图 8. 公共部门雇员的比例女性17图 9. 公共部门工资溢价（与所有私营部门相比）带薪员工，不包括好处）21图 10. 公共和私营部门的利益获取 22图 11. 公共部门通常为教育支付溢价和健康专业人士23图 12. 薪酬压缩率：公共部门与私营部门 25图 13. 医院医生相对于全球的工资中位数26图 14. 主要服务提供人员的相对工资可能会有所不同显著地28图 15. 巴西公共部门的薪酬不平等 29图 16. 公共工资中的性别不平等部门30图 17. 总结性能相关的证据支付33图 18. 大小之间没有强相关性工资单和财政天平36图 19. 公共部门工资溢价不相关与制度措施质量41图 20. 低收入和低收入的年轻公共部门工人中等收入国家的工资较高优质的44表表 1. 衡量公共部门的方法生产率39盒子专栏 1：公私工资差异中的养老金核算估计22方框 2：巴西的工资单微数据分析 37方框 3：欧洲的薪酬和就业以及公共部门的生产力联盟40方框 4：公共部门工资和劳动力市场埃塞俄比亚45 公平增长、金融和机构洞察力<<<4>>>致谢本说明由 Zahid Hasnain（主要作者）、Faisal Baig、Ravi Somani、Wouter van Acker、Anca Butnaru、Robert Palacios 和 Daniel Ortega 组成的团队制作。团队感谢 Jim Brumby、 Tony Verheijen、 Shiho Nagaki、Moritz Piatti 和 Srinivas Gurazada 的评论和指导。它是在 Tracey Lane 和 Ed Olowo-Okere 的总体指导下编写的。对于对此主题感兴趣并希望探索相关世界银行案例和相关文献的世界银行工作人员，请联系 govgplearns@worldbank.org。 公平增长、金融和机构洞察力<<<5>>>缩写CPIA 国家政策和机构评估 GDP 国内生产总值国际货币基金组织经合组织经济合作与发展组织 PEFA 公共支出和财务责任PISA 国际学生评估项目 WWBI 全球官僚机构指标 公平增长、金融和机构洞察力<<<11.>>>介绍公共部门就业和薪酬的有效管理是政府的一项重要活动，对财政可持续性、公共部门生产力和整个劳动力市场的竞争力具有广泛的影响。政府在员工薪酬方面的支出约占其支出的 30%，因此工资单管理具有明显的财政和支出效率影响。公共部门工资会影响公共部门工人的选择、留任和激励，进而影响生产力，或政府产出的数量和质量，例如每个公共部门工人产生的基础设施、法规和公共服务。公共部门是一个大雇主，占全球正规就业的 37%，工资单代表生计和预算成本，政府工资的变化很可能对整个劳动力市场和整体经济产生重大影响，包括可能挤出私营部门的就业机会。在许多低收入和中等收入国家，尤其是那些处于脆弱状态的国家，公共部门就业是政治解决的核心要素，而工资单改革对政治稳定、和平与安全具有直接且往往严重的影响。就业和工资政策的目标应该是以财政可持续的方式最大限度地提高公共部门的生产力，同时不扭曲整个劳动力市场。这一规范性目标并不否认政府可能有其他重要的社会和政治目标，例如确保重要选民和边缘化群体的充分代表性，并在私营部门不发达的地方提供正式工作。然而，这些政策要求政府管理困难的技术和政治权衡，所有政府都需要考虑它们对服务提供、财政可持续性和劳动力市场的影响。财政危机往往是改革的动力，需要采取短期解决办法，例如全面冻结或削减工资，并通过自愿或非自愿计划缩减开支，以实现财政目标。然而， 公平增长、金融和机构洞察力<<<2其中许多短期措施对长期增长和福利以及政治可行性产生不利影响，并经常造成扭曲和不正当的激励措施。1例如，冻结基本工资通常会导致透明度较低的津贴和工资补贴如雨后春笋般涌现，从而降低工资单的透明度、损害薪酬公平并损害生产力。因此，即使在财政危机期间，公共部门的就业和工资实践也需要同等重视其对员工招聘、留任和激励以及最终生产力的影响。本文旨在为公共部门的就业和薪酬评估提供一个框架，以帮助开展以证据为基础的改革。鉴于日益严重的债务困境和世界银行许多客户国家对提高支出效率的需求，以及应对流行病、气候变化、人力资本建设和减少不平等等全球挑战的紧迫性，这样一个框架是必要的。其中需要公共部门发挥强有力的作用。受公共支出和财务责任 (PEFA) 框架成功诊断公共财务管理政策和结果的启发，本文的目的是为进行公共部门就业和薪酬评估提供一致且稳健的方法。与 PEFA 一样，这种方法基于一个概念框架、一组指导性问题以及关于工资单、就业和工资的定量指标，这些指标提供了此类评估的核心证据基础，并且可以随着时间的推移进行跟踪。然而，与 PEFA 不同的是，其目标不是为工资单管理的各个方面制定评估分数或制定详细的工具包，而是提供更普遍的基于证据的指导，这些指导可以适应国家情况并有助于改善公共支出审查、人力资本支出和机构审查以及总体政策建议的质量。诊断的一个挑战是大多数政府没有集中或统一的系统来管理其劳动力。虽然“公共部门”或“广义政府”（定义见附件 1）的概念在分析上是有用的，但工资单管理的实际责任通常划分为不同的司法管辖区、职业群体和组织。在公共部门人员由中央和地方政府分别雇用和管理的联邦系统中，这种分歧很明显。即使在单一制中，不同类别的公务员也可能有不同的法律制度，而且往往在行政单位之间下放或分散管理责任。因此，根据当地情况，需要对足够数量的行政单位进行评估，以合理地全面了解公共部门的就业和补偿做法及其影响。另一个挑战是在哪里划定工资单管理与组织和人力资源管理之间的界限。就业和薪酬政策的大部分影响是通过人事管理实践来调节的。例如，公共部门员工是否富有成效取决于基于绩效的招聘和绩效管理以及适当的员工人数和有竞争力的薪酬。该评估框架承认这些重叠，但为了实用主义和保持范围可控，将框架严格限制在就业和薪酬实践中。人事管理的诊断框架是未来工作的一个潜在领域。同样，该文件没有涵盖重要但复杂的公共部门养老金问题，因为这也将大大扩大其范围，尽管它确实讨论了养老金对公私工资差距和财政可持续性的影响。本文的结构如下：下一节介绍评估框架。然后，第 3 节通过呈现跨国程式化事实的每个维度，突出应评估的重要要素，并提出一组评估指导问题和关键指标作为评估的证据基础。第 4 节讨论了如何评估和衡量薪酬和就业对财政可持续性、公共部门生产力以及公共和私营部门之间的劳动力分配这三个结果的影响。最后一节总结了一些关于制定建议的建议。1. 国际货币基金组织（2016 年）。 公平增长、金融和机构洞察力<<<32.>>>评估框架建议的诊断框架由两部分组成（图 1）。第一部分评估公共部门就业和薪酬实践的六个方面：•的鲁棒性工资单计划年度计划和预算编制以财政可持续性框架为基础，以全面和准确的数据为依据，并且是透明的。•的实力工资单控制确保预算按计划执行，并且只有在工资单上合法雇用的员工才能获得应得的工资。•这就业水平和分布公共部门的劳动力，以便不会出现人员过多或不足的情况，并且在正确的地点和正确的职位上聘用了合适的员工。•这工资竞争力以确保合格的工作人员被吸引到公共部门就业，而不会造成私营部门的技能短缺。•工资公平使具有相似技能和相似业绩的类似工作的员工获得同等报酬。•工资激励以适当的基于绩效的职业发展和绩效奖金的形式，旨在最大限度地提高工人的生产力。 公平增长、金融和机构洞察力<<<41工资单计划财政可持续性2工资单控制3就业水平和分布公共部门生产力4工资竞争力5工资公平公共和私营部门之间的劳动力分配6工资激励> > >图 1 - 公共部门就业和薪酬评估框架资料来源：作者。这些维度涵盖了就业和薪酬实践的制度和行为方面。前两个维度探讨了公共财务管理和人力资源管理系统在工资单支出计划和执行方面的“宏观”制度层面；接下来的四个是更“微观”的因素，可能会影响个别公共雇员的行为和动机。评估的第二部分探讨了这些做法对以下方面的影响：•财政可持续性：工资法案是否给公共财政带来压力，导致财政赤字上升或其他重要政府支出（如资本支出）减少。•公共部门生产力：就业和薪酬实践是否能够激发和激励公共部门的劳动力有效地交付核心政府产出，例如基础设施、服务和法规。•公共和私营部门之间的劳动力分配：公共部门是否正在挤出劳动力市场，导致私营部门的技能短缺并阻碍私营部门的就业增长。鉴于就业和薪酬诊断应该“以问题为导向”，这些做法和结果之间的联系对于确定优先改革是必要的。虽然感兴趣的主要结果会因国家情况而异，并且在评估中可以更加强调一个结果而不是另一个结果，但认识到所有三个结果的重要性对于平衡权衡和通知政策是必要的。实践和结果之间的一些联系在