中国基础设施投融资行业特别评论

1 中国基础设施投融资行业特别评论 2022年1月 目录 要点 1 主要关注因素 2 结论 7 特别评论 联络人 作者 政府公共评级部 李春辉 027-87339288-109 chhli@ccxi.com.cn 桂兰杰 027-87339288-631 ljgui@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 河南省全面推行省直管县财政体制改革：部分财权从市级上收至省级财政，对县域经济发展带来正面效应，长期来看省内市、县发展差距将有所缩小。平台公司方面，可能打破目前省、市、县平台格局，后续平台公司合作和整合方式面临调整 要点  2011年6月，河南省开始省直管县改革试点工作，随着工作的逐步推进和深入，于2022年起对全省102个县（市）全面推行省直管县财政体制改革，河南省 本级财政实力和协调调配资源范围得到提升，但支出压力亦随之增加。  截至2020年末，河南省下辖除市辖区以外的县级行政区划单位数在全国居第四位，在这样的“辖县大省”里全面推行省直管县财政改革对中部地区的其他省份进一步推进财政改革工作具有借鉴意义，也对河南省财政管理水平提出了巨大挑战。原市管县存在的信息不对称等问题或将进一步放大，财政管理体制的后续完善和管理决策水平都将对新政策的实施效果产生影响。  市本级财政和可协调调配资源相应下降，在财政收支两端同时调整并达到新的平衡之前，可能使得市本级与区级财政的结算方式作出调整。财政体制改革先行于行政体制改革，部分财权上收削弱了市级政府得到的财政权支持，或将影响行政权效果。部分地市可能加快撤县设区的进度。  县（市）财政地位得到提升，增强了区域经济发展的自主性，县域经济发展进入快车道；市级中心城区建设进度或放缓，长期来看地市和县域的发展差距将有所缩小。原市管县体制下，县级财政自主权少，管理水平较弱，改革后将极大提高县级财政的自主 支配权和管理水平。  平台公司方面，市级、区级平台公司在收缩的资源范围内存在竞争关系，发展空间可能有限。省级和县（市）平台发展空间得到提升，并且可能进一步加强合作。 中诚信国际 中国基础设施投融资行业 2 中诚信国际特别评论 中国基础设施投融资行业特别评论 主要关注因素 自2009年国家推进省管县财政改革以来，河南省逐步推进省直管县改革工作并于2022年1月1日起在全省102个县（市）全面推行财政体制改革 2009年7月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔2009〕78号）（以下简称“意见”），意见指出要在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。原“市管县”的分税制财政体制下，形成了中央、省、市、县、乡镇复杂的五级财政，行政层级过多，运行效率相对较低。“省直管县”的财政体制下，减少了中间层级，赋予了县级政府一定的经济管理权，有利于提高财政资金使用效率、增加县级政府扩大财源的积极性，对推动县域经济发展、解决县乡财政困难等方面相较于市管县体制具有更为积极的促进作用。 从目前国内推行省直管县的发展情况来看，目前各省省直管县改革主要从财政、经济、行政管理等方面推行，除西藏以外，全国其余省份均已推行了财政省直管县的改革或试点。浙江、江苏和湖南等省份基本上已经实现了除民族自治州所辖县（市）外、全省范围的财政省直管县的推行。行政省直管县改革的推进范围有限，部分省份尚处于试点改革阶段。海南省一次性向市县下放197项行政管理事项，是目前将省直管市县体制推行最为彻底的省份。浙江省自建国以来在财政管理体制上一直实行省直管县的模式，在缩小地区差距，促进县（市）发展方面取得了显著效果。2020年浙江的全国综合竞争力百强县（市）数目超过江苏省，居全国第一位，达到24个。省直管县财政体制在推动县域经济发展中具有显著优势，但在经济发达省份的实施过程中其弊端也逐渐显现，如基建项目重复建设，不利于形成规模型城市、发挥产业集群效应等问题，目前江苏和浙江开始转向发展撤县设区、构建都市经济圈等。省直管县财政体制在经济发展程度中等省份推行范围较广但改革程度不及江浙深，本文就河南省近年来在省直管县财政体制改革过程中的发展进行相关讨论。 河南省于2011年6月1日起在巩义市等10个县（市）1开展省直管县改革试点，赋予10个县（市）省直管县经济社会管理权限，权限目录达603项。2013年11月，河南省委、省政府印发《河南省深化省直管县体制改革实施意见》（以下简称“实施意见”），实施意见提出对巩义市等10个县（市）全面实行由省直接管理的体制，并调整党委、人大、政协等体制，明确直管县党委直接接受省委领导，向省委负责并报告工作。2021年9月，河南省政府发布《河南省人民政府关于印发深化省与市县财政体制改革方案的通知》（豫政〔2021〕28号）（以下简称“通知”），为赋予县（市）更多经济管理权限，2022年1月1日起，河南全面推行省直管县财政改革，财政直管县的范围由目前的24个扩大至全部102个 县（ 市 ），各县（市）财政收入除上划中央和省级部分外全部留归当地使用，市级不再参与分享；县（市）范围内由地方承担的共同财政事权支出责任，调整为省与县（市）分担，市级不再分担；各类转移支付、债券资金由省财政直接下达到县（市）；省财政直接向各县（市）调度现金，办理财政结算。2021年12月，河南省政府发布《河南省人民政府办公厅关于印发省与市县共同财政事权支出责任省级分担办法的通知》 1 2011年河南省 省直管县体制改革试点的10个县（市）包括：巩义市 、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县和新蔡县 。 3 中诚信国际特别评论 中国基础设施投融资行业特别评论 （豫政办〔2021〕75号），进一步理顺省、市、县级政府间财政关系，规范统一核定省与市县共同财政事权支出责任分担比例。 自意见发布以来，河南省在省直管县改革方面进行了诸多尝试和努力。河南省的省直管县试点数量在兄弟省份中居多，同时在试点的改革也更为彻底，除财政体制改革以外，河南省的省直管县试点在司法、管理体制、群团组织等方面也深入贯彻了省直管县改革。在开展改革试点工作的十年后，河南省于2022年将省直管县财政体制的改革由24个试点铺开至全省102个县（市），并将省、市、县的财政事权支出责任进一步厘清。 2022年起河南省本级财政直管单位数量众多，尽管可支配财政收入和供统筹协调资源有所增加，但在管理幅度之宽、管理单位存在巨大差异的情况下，对省级财政的管理、监督体制和管理者素质都提出了巨大挑战 在经济发达的浙江省和江苏省，省直管县财政的单位数均不超过55个。截至2020年末，河南省下辖除市辖区以外的县级行政区划单位数在全国居第四位，在这样的“辖县大省”里全面推行省直管县财政改革对中部地区的其他省份进一步推进财政改革工作具有借鉴意义。在原财政体制下，河南省各市级财政平均管辖不到4个县（市），而在2022年1月1日全面推行省直管县财政改革后，河南省省级财政直管县达到102个县（市），相较于之前市级财政对县级财政的管理相比，此次财政改革对省财政的综合调控能力提出了巨大挑战；同时，为保证短期内新增的大量辖区财政能够正常运转，对省政府可支配的财政资金也提出了更高要求。根据河南省2021年9月发布的通知，2022年度河南省市（县） 的增值税、企业所得税、个人所得税收入省级分成20%，其他财政收入省级分成15%。与2021年的税收分成体系相比较，2022年度河南省省级财政收入的主要来源税种分成比例大幅提升，2022年度河南省省级可支配财政收入将大幅提升；而县（市）的财政收入虽不必再与市级财政分享，但扣除中央和省级分成后主要税种留存比例有小幅提升的主要包括企业所得税，2022年度河南省县（市）留存的财政收入预计将小幅提升。原本由河南省各省辖市支配的县（市）财政收入大部分将在2022年度转入 省级财政直接进行支出分配，为省直管县财政改革过程中的省本级财政实力提供了大力支持。 河南省此次全面推行省直管县财政体制改革在原有的24个直管县（市）基础上 新增78个直管 县（市） ，管理幅度和难度较大，与之相匹配的管理和监督体制亟待建立，也对管理者素质提出了更高要求。 在这样广泛的管理幅度和省辖区内经济差异巨大的情况下， 原本市管县存在的信息不对称问题也将进一步放大。河南省公共财政预算收入低于10亿元的县（市）占比超过20%，这类经济实力较弱区域的信息透明度和规范性较弱，省级财政获取到的财政信息较经济发达县（市）的规范性和可靠性更低。在下辖单位管理范围陡增，信息不对称问题放大化，省级财政的管理者能否做出及时、正确的判断对各个县（市）进行有效的管理和扶持都将会影响政策的实施效果。 4 中诚信国际特别评论 中国基础设施投融资行业特别评论 图1：截至2020年末，全国31个省（区、市）下辖县级行政区划单位数 数据来源：中华人民共和国二〇二〇年行政区划统计表，中诚信国际整理 表1：截至2020年末，河南省省辖市下辖行政区划单位数 市辖区 县（市） 合计 市辖区 县（市） 合计 市辖区 县（市） 合计 郑州市 6 6 12 新乡市 4 8 12 商丘市 2 7 9 开封市 5 4 9 焦作市 4 6 10 周口市 2 8 10 洛阳市 7 7 14 濮阳市 1 5 6 驻马店市 1 9 10 平顶山市 4 6 10 许昌市 2 4 6 南阳市 2 11 13 安阳市 4 5 9 漯河市 3 2 5 信阳市 2 8 10 鹤壁市 3 2 5 三门峡市 2 4 6 总合计 54 102 156 数据来源：河南省人民政府，中诚信国际整理 省直管县（市）使得地级市可统筹协调的资源减少，支出负担也相应下降，未来可能更趋于本级财力，市级政府发行债券方面也会有所下降 省直管县（市）财政体制改革全面铺开对省辖市的可用财力产生直接影响，但同时省辖市的支出负担也相应减轻。河南省的省辖市数量较多，各个区域经济发展水平也存在一定差异，此次全面推行省直管县（市）财政改革，使得地级市可支配的财政收入有所减少，其影响程度也有所区别。其中，此次财政体制改革对下辖县级市数量较多且市本级发展程度一般的“强县弱市”影响程度较高，如：周口市、驻马店市、南阳市和商丘市等。这类地级市除享有自下而上的财政分成收入下降程度相对较高以外，获得自上而下的转移支付亦将大幅减少，尽管当期承担的财政支出责任相应减轻，但改革之前其承担的县（市）财政支出负担规模高，并且产生了相应的历史债务，未来在地级市可协调资源减少的情况下，市本级政府债务的付息压