政策贡献第n ̊09/21 | 2021 年 4 月欧盟与中国的投资协议是否被低估？乌里·达杜什和安德烈·萨皮尔执行摘要乌里达杜什(uri.dadush@bruegel.org) 是 Bruegel 的非常驻研究员安德烈·萨皮尔(andre.sapir@bruegel.org) 是 Bruegel 的高级研究员作者感谢 Bruegel 的同事和 Petros Mavroidis 的有益评论，感谢 Mia Hofmann 的出色研究帮助欧盟是对外国直接投资非常开放。相比之下，尽管过去 20 年实现了相当大的自由化，但中国市场的外国投资者仍然面临重大限制，尤其是在服务行业。鉴于这种不平衡，欧盟长期以来一直寻求改善在中国经营或希望在中国经营的公司的状况。八年后在谈判中，欧盟和中国于 2020 年 12 月达成了双边投资全面协议（CAI）。等待批准的文本旨在为外国投资者提供更大的市场准入，可通过国与国之间的争端强制执行沉降。然而，它还没有涵盖投资者保护（例如防止征用）。同时，欧盟国家和中国之间的双边投资条约涵盖了投资者保护，这些条约仍然有效。CAI 已经在某些方面遇到了经济和地缘政治方面的怀疑。主要的批评是它在中国几乎没有提供新的市场准入，而欧盟的这一微薄经济收益是以与其主要政治盟友美国分道扬镳为代价的。我们的评估侧重于经济影响，是不同的。诚然，CAI 在中国只提供了适度的新市场准入，但这是因为中国近年来在单方面放开其外国投资法规方面已经取得了进展。 CAI 根据一项国际条约约束了这一进展，标志着欧盟公司在其市场准入权可以得到有效执行方面取得了进步。最重要的是，CAI包括关于补贴、国有企业、技术转让和透明度的新规则，这将改善在中国经营的欧盟公司的有效市场准入。这些双边新规则还可以为世界贸易组织多边规则的改革铺平道路，目的是让中国更好地融入国际贸易和投资体系——这是欧盟、美国和其他国家的共同目标。志同道合的国家。从经济角度因此，CAI是一项重要的协议，值得拥有。然而，在中国继续对欧洲议会的一些成员和其他批评中国人权记录的人实施制裁的情况下，它不太可能被欧洲议会批准。推荐引文Dadush, U. 和 A. Sapir (2021) “欧盟与中国的投资协议是否被低估了？”政策贡献 09/2021, Bruegel 2政策贡献 |第n ̊09/21 | 2021 年 4 月1 全面投资协定中国的限制在服务业最为明显；中国制造业的投资现在相当自由，但仍低于欧盟自成立以来，欧盟一直对外国直接投资 (FDI) 保持以条约为基础的开放政策，尽管由于成员国对 FDI 保留了一些特权，因此欧盟国家与欧盟国家之间略有不同。相比之下，尽管近几十年来中国已经开放了外国直接投资制度，但它仍然具有限制性。服务业的限制最为明显。中国制造业的投资现在相当自由，但仍低于欧盟。鉴于欧盟和中国在投资开放度方面的不平衡，欧盟长期以来一直寻求改善其在中国经营或希望在中国经营的公司的状况。经过八年的谈判，欧盟和中国于 2020 年 12 月签署了双边投资全面协议（CAI）1.希望在中国投资的外国公司始终需要遵守该国现行的《外国投资法》（FIL），该法规定了适用于外国投资的一般原则。最新的外商投资法于 2019 年 3 月 15 日通过，并于 2020 年 1 月 1 日生效2.《外商投资法》明确鼓励外国在中国投资某些行业，而在其他行业则禁止或限制。一个典型的限制是限制外国所有权，并要求外国公司与当地合作伙伴组建合资企业 (JV)。另一个典型的限制是禁止投资钢铁和水泥等行业的新增产能。产能过剩存在。尽管在很多情况下外国公司可能会受到不如国内公司的待遇，但最近的外商投资法规定，中国各级政府的政府采购不得歧视外国公司和国内公司。 FIL 还原则上禁止强制技术转让。重要的是，《外商投资法》规定，当中国加入的国际协议包含更有利外国投资者准入的条款时，这些条款将优先于中国现有的 FDI 规定。中国签署的包含投资条款的国际协议包括世界贸易组织协议，特别是中国在服务贸易总协定（GATS）时间表下的承诺时间表；中国与其他 14 个亚太国家签署的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）；以及中美第一阶段协议。CAI 是中国加入的第一个仅限投资的自由化协议。2020 年 12 月商定的文本不包括保护投资者免受东道国歧视、征用或拒绝司法。然而，它规定，中国和欧盟将在现有协议签署后两年内完成投资保护（以及相关的投资者与国家间争端解决）谈判。与此同时，个别欧盟国家与中国之间仅涵盖投资保护的双边投资条约 (BIT) 仍然有效。本文评估了计划在中国投资或已经这样做的欧盟公司将在更好的市场准入方面从 CAI 中获得的收益。我们并不是要忽视 CAI 之后中国企业增加对欧洲投资的潜在经济影响，但我们认识到，由于欧盟市场已经在很大程度上对中国投资开放，这是最有可能和最大的收益来源。欧盟将受益于中国的新机遇。另一个目的是评估 CAI 是否以及如何帮助中国更好地融入基于规则的多边体系——这是一个重要的目标。1协议文本及其附件可在此处找到：https://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index。 cfm?id=2237。2有关 2019 年 FIL 的广泛讨论，请参阅世界银行（2020 年）。 3政策贡献 |第n ̊09/21 | 2021 年 4 月欧盟贸易和投资政策。我们专注于协议的经济方面，而将地缘政治考虑放在一边。然而，这并不意味着我们不重视战略问题及其与世界经济运作的关系。鉴于双方是世界第二和第三大经济集团，中欧关系本质上具有系统重要性。同时，我们也明显意识到，最近欧盟和中国因中国侵犯人权问题发生冲突，给协议蒙上了深深的阴影。事实上，欧洲议会批准 CAI 的可能性很小，而中国继续对欧洲议会的一些成员和批评其人权记录的欧洲研究人员实施制裁。该协议的经济影响本身就是相当大争议的主题。欧盟委员会认为 CAI 是一项重大成功，但由于它做得还不够远，因此遭到了相当多的怀疑3.我们的评估是不同的。我们承认 CAI 是一个不完善的协议——与委员会的一些主张相反——它在中国只提供了适度的新市场准入。然而，这在很大程度上是由于中国在过去几年中在单方面放开外商投资法规方面取得的进展。 CAI 将这一进展绑定在一项国际条约下，就欧盟公司的市场准入权可以有效执行而言，这是一项改进。最重要的是，CAI 包括关于补贴、国有企业 (SOE)、技术转让和透明度的新规则，所有这些对世界贸易体系都具有重要意义，并且——有一些警告——增加了欧洲投资者可以经营的可能性在中国成功且可持续地发展。我们的总体结论是，CAI 远非完美交易，但是——从经济角度来看——是值得拥有的重要协议。 2 CAI对欧盟对华直接投资的影响CAI 在多大程度上改善了已经在中国经营或希望在中国经营的欧盟公司的有效市场准入？原则上，CAI 可以通过允许欧盟公司投资更多领域和/或条件不那么严格来改善市场准入——例如，不再需要参与与中国公司的合资企业。或者，CAI 可以包括补贴等规则，这将允许欧盟公司在本国市场上与中国公司在更平等的基础上竞争。我们依次来看这两个问题。2.1CAI 是否改善了欧盟 frms 在中国的市场准入？二十年前，中国有一个非常严格的投资制度。 1997 年，在经济合作与发展组织的 FDI 监管限制指数的 0（开放）到 1（封闭）量表中得分为 0.6254.到 2019 年，它的得分为 0.244，这是一个巨大的进步，尽管在包括 45 个非经合组织成员在内的 83 个国家的样本中，中国仍然是第八个最严格的国家5.与金砖国家相比，中国的 FDI 制度几乎3一些怀疑论者是 Beattie (2021)、García-Herrero (2021)、Godement (2021) 和 Gros (2021)。4根据经合组织的网站，外国直接投资指数衡量对 22 个经济部门的外国直接投资的法定限制。它通过查看对 FDI 的四种主要限制类型来衡量一个国家的 FDI 规则的限制：外国股权限制、歧视性筛选或批准机制、对雇用外国人作为关键人员的限制以及其他操作限制，例如对外国直接投资的限制。分公司和资本汇回或外资企业的土地所有权。限制按 0（开放）到 1（封闭）的等级进行评估。总体限制性指数是部门得分的平均值。5FDI指数高于中国的七个国家是：利比亚（0.713）、阿尔及利亚（0.587）、菲律宾（0.374）、印度尼西亚（0.345）、泰国（0.268）、俄罗斯（0.261）和马来西亚（0.252）。 4政策贡献 |第n ̊09/21 | 2021 年 4 月与印度和俄罗斯一样，但远远超过巴西和南非。应该记住，最近对 FIL 的修订可能无法完全反映在 2019 年 OECD 指数中。作为记录，所有欧盟国家的得分都接近于零（图 1 和表 1）。图 1：OECD 对中国的 FDI 监管限制指数，1997-20190.80.70.60.50.40.30.20.10全部的外国直接投资制造业服务1997200320062010201220152016201720182019资料来源：Bruegel 基于经合组织。注：0 分等于完全自由化。 1 分表示关闭。表 1：OECD 针对中国和选定国家的 FDI 监管限制指数，2019 年国家外国直接投资总额制造业服务中国（中华人民共和国）0.2440.0730.306法国0.0450.0000.033德国0.0230.0000.022意大利0.0520.0000.057西班牙0.0210.0000.038巴西0.0820.0250.099印度0.2070.0350.311俄罗斯0.2610.1610.350南非0.0550.0100.101资料来源：Bruegel 基于经合组织。注：0 分等于完全自由化。 1 分表示关闭。中国在过去二十年的大规模投资自由化是单边和多边措施相结合的结果。首先考虑中国的制造业，它比欧盟的制造业规模大 60% 左右，而且增长更快，目前欧盟的 FDI 大部分都流向了中国。根据麦肯锡 2019 年的一项研究（Woetzel 等，2019），中国制造业已经高度融入全球价值链，90% 的时间使用全球标准，同时进口许多先进零部件。跨国公司在中国消费市场的渗透率高于在美国的渗透率（Woetzel 等，2019）。据联合国贸发会议称，2020年中国超越美国成为全球最大的外国直接投资目的地。从结果转向监管，中国制造业对外直接投资限制指数从1997年的0.379下降到2019年的0.073，这意味着中国制造业投资体制已接近完全放开。例如，根据 OECD 的统计数据，中国对制造业外商直接投资的监管现在比澳大利亚、加拿大和墨西哥更宽松（得分在 0.08 到 0.1 之间），但不像葡萄牙或摩洛哥那样宽松， 在哪里 5政策贡献 |第n ̊09/21 | 2021 年 4 月制造业的外国直接投资完全放开（0 分）。中国对制造业的外国投资自由化完全是在单方面的基础上通过连续的外商投资协议实现的6.相比之下，在服务业，投资自由化是通过单边和多边措施的结合实现的，因为世贸组织涵盖了服务业投资的自由化，而不是制造业的投资自由化。7.与制造业相比，服务业的投资自由化也远不如制造业。从1997年开始，中国的FDI限制得分从0.739下降到2019年的0.306——仍远高于欧盟三大国家不到0.06的平均得分。与其他世贸组织成员一样，中国在加入世贸组织时，在其 GATS 时间表中根据模式 3（外国服务公司的商业存在）做出了多边承诺。世贸组织在其服务部门分类清单 (SSCL) 中列出的 162 个服务部门8在加入世贸组织两年至六年的过渡期后，中国仅在 26 个领域做出了模式 3（即外国公司可以在中国自由投资）下的完全市场准入承诺； 71个领域的部分承诺（意味着希望在中国投资的外国公司必须与当地合作伙伴组建合资企业或受到其他形式的市场准入限制）；并且在65个领域没有承诺（意味着外国公司不能自由地在中国投资，除非他们获得特