国际三大信用评级机构地方政府评级方法比较研究

1 / 13 请务必阅读正文后的免责声明 2021年8月31日 远东研究·评级技术研究 本文对国际三大信用评级机构的地方政府评级方法进行了比较分析。三个评级方法在适用范围、评级框架、评级要素等方面存在共性与差异，都讨论了地方政府评级与上级政府支持、主权信用级别的关系等问题。 从适用范围来看，穆迪明确将市政公司（Municipal Enterprises）排除在其方法论适用范围外，而标普将负责提供与地方政府类似服务的公共部门实体（Public-sector Entities）囊括其中。 从评级框架来看，国际三大的评级框架部分较为相似，均对地方政府个体信用状况进行了单独评估。但在此之外，三家评级机构的框架各有不同。穆迪单独考虑了地方政府可获得的额外支持；标普考虑了地方政府所处的制度框架；惠誉通过发行人特定的情景分析，考虑了地方政府的债务可持续性。 从评价要素来看，穆迪与标普的评级要素重合度较高，倾向于大而全；惠誉则更专注于财政与债务领域，着重分析地方政府的收入、支出、债务与流动性等三方面的风险来源与风险减缓措施。 除此之外，国际三大均以不同方式将上级政府支持纳入自身评级体系中，并一致认为主权信用级别构成地方政府的级别上限。 相关报告研究： 1. 《熊猫债发行规模环比升高，纯境外主体参与度下降——2021年第二季度熊猫债券市场运行报告》，2021.07.21 2.《加息背景下新兴经济体面临的经济金融风险》，2021.06.30 3.《美联储维持宽松货币政策，预期加息时点提前——美联储6月议息会议详解》，2020.06.22 4.《国际三大信用评级机构国家风险评价方法比较研究》，2021.06.08 国际三大信用评级机构地方政府评级方法比较研究 作 者：冯祖涵 邮 箱：research@fecr.com.cn 摘 要 2 / 13 请务必阅读正文后的免责声明 2021年8月31日 远东研究·评级技术研究 本文将对穆迪（Moody’s）、标普（S&P Global Ratings）、惠誉（Fitch Ratings）等国际三大信用评级机构（以下简称“国际三大”）的地方政府评级方法从适用范围、评级框架与评级要素等三方面进行比较分析。其中穆迪的评级方法为“Regional and Local Governments Methodology”(最后更新日期为2020年1月31日)；标普的评级方法为“Methodology For Rating Local And Regional Governments Outside Of The U.S.”(最后更新日期为2020年9月3日)；惠誉的评级方法为“International Local and Regional Governments Rating Criteria”(最后更新日期为2020年10月27日)。 一、 地方政府的定义与特征 地方政府是指一个国家的特定地方内，具有规范之自我治理能力（即所谓地方自治）的政权团体，与中央政府相对。广义的定义指管理特定行政区域内公共事务的政府机构，狭义的定义则专指地方行政机关。 地方政府具有以下特征：首先，不同级别的地方政府职责范围不同，但均负责利用税费收入及转移收入提供公共服务并开展基础设施建设。其次，地方政府与主权政府在宏观经济与金融方面联系密切，地方政府的信用质量与主权信用风险关联性较高。最后，不同国家或地区的地方政府处于不同的制度框架下，制度框架影响地方政府与中央政府的关系、地方政府的制度安排与财政政策等。在不同的国家结构下，中央政府与地方政府的权力关系不同。一般来说，在单一制1国家，中央政府授予地方政府有限的权力；在联邦制2国家，联邦政府与州（邦）政府透过联邦宪法与州（邦）宪法划分各自的权限，地方（州）政府向联邦政府授予权力。在不同的财政制度下，中央政府和地方政府的财政关系不同，地方政府的支出责任、自有收入（own-source revenue）以及政府间转移支付不同。 二、 适用范围比较 上述国际三大的地方政府评级方法均适用于除美国外全球范围内的地方政府，不适用于美国地方政府。国际三大的地方政府评级方法在具体适用范围上还存在一定差异。 穆迪认为，地方政府的具体职责范围可能不同，但均以直接或间接形式获得税费收入以及其他级别政府财政转移，并负责提供公共服务以及为基础设施建设融资。穆迪定义的地方政府，一般包括市政府（Municipal Governments）、省政府（Provincial Governments）和地区政府（Regional Governments），但不包括市政公司（Municipal Enterprises）。 标普明确提出其评级方法适用于美国以外全球范围内的地方政府，以及负责提供与地方政府类似服务的公共部门实体（Public-sector Entities）。标普特别区分了地方政府的本外币评级，此方法评定的是地方政府本币长期发行人信用等级，外币长期发行人信用等级则是取本币长期发行人信用级别与主权汇兑风险评估中级别较低者。 1 单一制是一种国家结构形式，指中央政府拥有所有政治权力，与复合制相对。 2 联邦制是指由两个或两个以上共和国、邦或州联合组成一个统一国家的制度，属于复合制的一种。 3 / 13 请务必阅读正文后的免责声明 2021年8月31日 远东研究·评级技术研究 惠誉则指出其评级方法适用于美国以外的地方政府发行人违约评级及债务工具评级，但不包括违约情况下的回收评级。 三、 评级框架比较 （一）穆迪的地方政府评级框架 穆迪的地方政府评级框架主要由以下两部分构成：一是在不考虑其他级别政府额外支持情况下，对政府个体信用状况进行评估的基础信用评估（Baseline Credit Assessment，BCA）；二是在地方政府流动性承压情况下，评估其他实体提供额外支持（Extraordinary Support）的可能性。 图1：穆迪地方政府评级方法框架 数据来源：穆迪官网 1. 基础信用评估（Baseline Credit Assessment，BCA） 穆迪将基础信用评估分为非系统性风险（idiosyncratic risk）与系统性风险（systemic risk）两部分。在进行基础信用评估时，首先基于打分卡评估地方政府特定的信用风险，从而确定非系统性风险得分；其次，穆迪基于主权信用评级对系统性风险进行评估，并通过矩阵将其与非系统性风险结合，得到基础信用评估的建议分数；最后，穆迪考虑一些额外因素，得到最终的基础信用评估分数。 具体来看，对地方政府非系统性风险的评估主要基于经济基本面、制度框架、财务与债务状况以及管理水平等四大类要素。每类要素得分在1-9之间，1分代表信用质量最强，9分代表信用质量最弱。系统性风险作为一国内 4 / 13 请务必阅读正文后的免责声明 2021年8月31日 远东研究·评级技术研究 所有地方政府均面临的一般性风险，与地方政府所处信用环境紧密相关。穆迪将系统性风险与主权信用评级挂钩，用主权信用级别对应系统性风险的得分。 2. 额外支持 根据穆迪的理解，额外支持是上级政府为缓解地方政府流动性紧张或避免地方政府债务违约，为其提供的财务支持或者契约性保护。额外支持可以采取多种形式，包括一次性现金注入或促成地方政府与借款人谈判等。穆迪会考虑支持政府的等级、两个实体间违约相关性（default correlation）以及额外支持的可能性，并使用联合违约分析（Joint default analysis）框架评估额外支持。在评估额外支持的可能性时，穆迪会考察上级政府的制度框架与历史表现以及地方政府的特征。穆迪也会考虑地方政府与支持政府受到负面环境影响同时趋于违约的可能性。 基于额外支持的可能性、基础信用评估以及支持政府的评级，打分卡可以给出地方政府的级别区间。但最终评级结果也有可能不落入这一级别区间，因为实际评级过程中还会考虑打分卡外的影响因素，比如不断变化的市场以及信用文化的变迁。 （二）标普的地方政府评级框架 与穆迪相比，标普的地方政府评级框架相对简单。标普首先对地方政府所处的制度框架进行评估，然后基于经济、财务管理、预算执行情况、流动性与债务负担这五个等权重的要素评估地方政府的个体信用质量，并将制度框架与个体信用质量相结合得到基准级别（Anchor）。随后，通过地方政府信用相关的限制性因素与条件以及标普对受评地方政府的整体性分析，对基准级别进行调整，从而得到个体信用状况（Stand-alone credit profile, SACP）。在考虑主权信用评级这一级别上限后，可以得到发行人信用级别（Issuer credit rating, ICR）。一般来说，地方政府级别不会高于主权政府级别。但在特殊情况下地方政府如能满足一定条件并通过压力测试，标普会允许地方政府的发行人信用级别高于主权政府级别。 5 / 13 请务必阅读正文后的免责声明 2021年8月31日 远东研究·评级技术研究 图2：标普地方政府评级方法框架 数据来源：标普官网 （三）惠誉的地方政府评级框架 惠誉的地方政府评级框架从评估关键风险要素（Key Rating Fact