2021年8月 宏观经济研究系列 财政资金直达机制如何提升财政政策效能？ 中诚信国际|宏观经济研究系列 2 2 宏观经济研究系列 财政资金直达机制如何提升财政政策效能？  财政资金直达机制：诞生于抗击新冠疫情特殊时期的特殊举措  财政资金直达机制创新于抗击新冠疫情特殊时期：疫情冲击下全国财政收入大幅下滑、收支矛盾突出、基层政府运转困难，同时公共支出强度陡增，对财政资金的到位时间、使用效率要求大幅提高。为牢牢兜住基层民生底线，2020年5月中央首提“财政资金直达机制”，以“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”为原则，将资金“一竿子”分配到基层。  财政资金直达机制相对于传统资金下达机制具有明显优势：层层下达的传统财政资金下达机制时效性滞后、精准性不足，较难满足疫情下基层对财政资金的紧急需求，而财政资金直达机制具有资金下达时间大幅缩短、投向更加精准、运用效率更高、监控监管更严格的优势。  财政资金直达机制在疫情期间得到了成功运用：财政资金直达机制是中央为应对新冠疫情影响作出的重大决策部署，是财政宏观调控方式的重大创新，在2020年得到了成功运用，为支持疫情常态化防控、激发市场主体活力、保障和改善民生、稳定经济增长提供了重要支撑。  2021年疫后直达机制新特点：升级为常态化制度安排，灵活性、精细度进一步提升  财政资金直达机制升级为常态化制度安排有必要性和可行性：从必要性来看，我国财政长期“紧平衡”，财力薄弱地区财政收支压力大，在当前兜牢基层“三保”底线的政策要求下，倒逼转移支付资金提质增效。从可行性来看，2020年财政资金直达机制得以成功实践，财政部门及各相关参与方在技术层面和操作层面均有一定的经验积累，具备持续推广的实施基础。  常态化财政资金直达机制的新特点：覆盖面更广、灵活性更强、精细度更高。具体看，第一，纳入直达机制的资金规模与覆盖范围扩大；第二，资金分配下达时间延长、使用自由度和灵活性提高；第三，配套管理机制更加精细化。  财政资金直达机制的未来趋势：或进一步扩容，但仍需持续优化  纳入直达机制的财政资金范围、规模及支持领域或将进一步扩容：在范围上，中央层面未来能纳入直达的转移支付资金类型或将进一步扩大，还可将其他划拨给地方的特殊财政资金纳入；地方层面或可把地方上级政府对下级政府的转移支付资金，以及符合条件的地方其他财政资金一并纳入。在规模上，“应纳尽纳”的政策导向下，未来或可在兼顾“一竿子插到底”与调动省级政府积极性的基础上不断扩大直达资金规模。在支持领域上，后续或将有更多惠企利民补助资金纳入直达管理；随着经济社会持续发展和财政政策重点的调整，直达资金或将进一步支持国家“十四五”规划提出的重点领域，如乡村振兴、绿色低碳、科技创新、两新一重、重大工程建设等。  完善常态化财政资金直达机制的建议： 财政资金直达机制是我国宏观调控的重大制度创新，不仅能在短期内更好地发挥积极财政政策效能，兜住基层“三保”底线，长远来看还能调动央地财政两个积极性、理顺央地财税关系、优化宏观调控效果。为发挥好这一制度优势，我们认为可以从以下两方面加以优化完善： 1、优化上下级财政以及各部门间的配合协同机制 2、构建并完善直达资金使用的绩效管理体系 中诚信国际|宏观经济研究系列 3 3 宏观经济研究系列 7月30日中央政治局会议定调“积极的财政政策要提升政策效能”，同日财政部长刘昆在国新办新闻发布会上强调“要提高支出效率，继续用好管好常态化资金直达机制，进一步优化分配流程，加强执行分析，确保资金管得严、放得活、用得准”。“财政资金直达机制”创举于2020年抗击新冠疫情特殊时期，促进了积极财政政策提质增效，为开展疫情防控、纾解企业困难、保障基本民生提供了重要支撑。2021年，财政资金直达机制由特殊举措升级为常态化制度安排，凭借其“快、准、严”的优势，持续为财政政策提升效能、实现从重规模向重效率的转型贡献着积极力量。  财政资金直达机制：诞生于抗击新冠疫情特殊时期的特殊举措 1. 财政资金直达机制创新于抗击新冠疫情特殊时期 2020年新冠疫情冲击下，全国财政收入大幅下滑、收支矛盾突出，地方政府尤其是基层政府的运转尤为困难；同时，在抗击疫情、“六稳六保”压力下，公共支出强度陡增，对财政资金的到位时间、使用效率要求大幅提高，既有的中央对地方转移支付机制难以满足需求，急需用新型政策工具应对。在此特殊背景下，为牢牢兜住基层民生底线，2020年5月《政府工作报告》首次创新提出财政资金直达机制，要求新增1万亿财政赤字及1万亿抗疫特别国债全部转给地方，“建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用”。2020年6月，国常会及国务院政策例行吹风会明确和细化了直达机制的资金来源、分配原则、直达流程、监控及监管流程，该机制开始正式实施。 财政资金直达机制在保持现行财政管理体制不变、地方保障主体责任不变、资金分配权限不变的前提下，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，将资金“一竿子”分配到基层。其具体操作步骤为：第一，“中央切块”环节由财政部根据各地区经济社会发展情况、财力情况、资金使用需要等因素综合测算，将资金按照不同分类切块给各省，指明专门用途；第二，“省级细化”环节由省级部门按照规定的资金使用范围要求，提出将资金全部分配到市县的细化方案，省级本身不得留存资金；第三，“备案同意”环节由省级财政将分配方案报财政部备案同意，重点核查省级政府是否截留资金、是否全部分配到基层市县；第四，“快速直达”环节由省级财政部门限时将资金直达市县基层，支付给相应的企业和个人，使资金尽早发挥作用。同时，建立贯穿中央、省、市县财政部门和资金使用管理部门的“直达资金监控系统”，对直达资金实施全覆盖、全链条、动态化监控，确保账务清楚、流向明确。 2. 财政资金直达机制相对于传统资金下达机制具有明显优势 中诚信国际|宏观经济研究系列 4 4 宏观经济研究系列 1994年分税制改革后，由于财权与事权不匹配，地方财政收支失衡问题凸显。为促进各区域均衡发展、深化分税制改革，自1995年起中央每年从收入增量中拿出一部分资金拨付给存在财力缺口的地区使用，包括一般性转移支付、专项转移支付两种形式。一般性转移支付未详细规定资金用途，由受款方地方政府按需使用，主要用于公共服务领域；专项转移支付服从专款专用原则，由接受转移支付的政府按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金。2010年-2020年，中央对地方的转移支付总额占中央财政收入总额的比例达到76%，转移支付机制成为了中央支持地方经济发展、调节收入分配、促进地区间基本公共服务均等化的重要宏观调控工具。 然而，现有转移支付制度在执行层面存在一定问题，尤其是在资金层层下达机制下，分配环节时效性滞后、精准性不足，较难满足新冠疫情下基层对财政资金的紧急需求。据国家审计署历年《中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，转移支付在资金安排和预算编制环节，存在资金安排交叉重叠、资金未落实到具体地区和单位、预算编制前未进行评估等问题；在资金下达和分配环节，存在耗时过长、重复审核、未按规定方法和标准分配、资金未纳入国库集中支付管理等问题，个别地区甚至出现了挤占、挪用、截留中央转移支付资金的违法乱纪现象；在绩效管理和评价环节，存在绩效目标设定不科学、绩效评价不规范、绩效信息不公开的问题。 财政资金直达机制对传统资金下达机制做出了重要突破革新，改变了层层下达模式，具有资金下达时间大幅缩短、资金投向更加精准、资金运用效率更高、监控监管更加严格的优势，弥补了现有转移支付机制的不足之处。直达机制下资金下达速度更快，2020年仅用20天就将95%的财政资金从中央下达到市县，省级财政细化下达时间平均只有1周，相较于传统机制下125天的平均周期，速度前所未有。直达机制成为地方政府缓解财政收支压力的“及时雨”，为复工复产、经济较快恢复创造了条件。资金使用效率更高，与往年相比，纳入直达机制的资金使用进度整体加快了一个季度以上，全年1.7万亿元直达资金1中除40亿元结转下年、50亿元拨付2家中央部门外，其余1.69万亿元资金全部按期下达地方，下达进度99.4%；省级财政除预留少量资金外，其余1.66万亿元全部按期下达市县基层，下达进度98.2%；地方各级财政形成支出1.56万亿元，占省级下达预算指标的92.3%，高于转移支付模式。资金投向更精准，2020年直达资金形成的实际支出中市县基层占比超96%，体现了省级财政当好“过路财神”的政策效应；用于支持企业纾困解难支出8379亿元，惠及各类市场主体95万家，资金投向的精准性得到充分保障，惠企利民政策的有效性明显提高。资金使用更规范，直达机制下财政部加强预算源头管理，制定了资金管理办法和监控管理制度，全部信息均被详细体现在监控系统中。2020年在分配和使用环节存在问题的直达资金项目数量和金额均较小，挤占挪用等严重违规问题较少。 1 2020年纳入直达管理的2万亿资金包括：1万亿抗疫特别国债资金、6050亿特殊转移支付资金、3450亿正常转移支付资金、500亿地方政府新增一般债券资金。其中有0.3亿元用于支持新增减税降费，通过财政减收体现；剩余1.7亿元通过财政支出体现。 中诚信国际|宏观经济研究系列 5 5 宏观经济研究系列 表1：财政资金直达机制与传统资金下达机制比较 财政资金直达机制 传统财政资金下达机制 下达 方式 中央切块、省级细化、备案同意、快速直达 层层下达，不仅要经过“中央财政—省财政—市县财政”等各级财政部门，而且每一级政府的相关职能部门也会参与资金的分配与安排 下达 时间 2020年仅用20天时间就将95%的中央直达资金下达市县基层，省级财政细化下达时间平均仅一周 2019年，19省收到中央转移支付后，各级财政分解下达平均用时125天 资金 运用 资金运行效率高，资金分配管理使用总体严格规范，挤占挪用等严重违规问题相对较少 资金滞拨、闲置、截留挪用现象相对更严重 监控 监管 建立直达资金台账监控系统，实现全覆盖、全链条监控，确保资金下达和资金监管同步 资金下达与使用的透明度低 资料来源：中诚信国际研究院根据公开资料整理  2021年疫后直达机制新特点：升级为常态化制度安排，灵活性、精细度进一步提升 2020年10月国常会提出“研究建立常态化的财政资金直达机制”，要求扩大直达资金范围、完善直达资金管理、完善监管，财政资金直达机制从2021年开始由特殊安排升级为常态化政策。我们认为，这是中央在兜牢基层“三保”底线、落实“六稳六保”任务的政策基调下，基于对当前及未来一定时期财政收支“紧平衡”的判断，并结合2020年财政资金直达机制的成功实践而做出的科学决策。常态化后，财政资金直达机制的制度优势将得以持续发挥，效率将进一步提升。 1. 财政资金直达机制升级为常态化制度安排有必要性和可行性 我国财政长期“紧平衡”，财力薄弱地区财政收支压力大，倒逼转移支付资金提质增效，在当前兜牢基层“三保”底线的政策要求下，常态化财政资金直达机制的构建具有较大必要性。2020年新冠疫情对各地区经济造成了不同程度的阻滞，从剔除基数效应后的GDP增速来看，2021年一季度绝大部分省份两年复合增速低于疫情前水平，各省经济总体仍处在修复区间，回归至潜在增速尚有一定距离。从剔除基数效应后的财政平衡率来看，2021年一季度全国31个省级行政区平均财政平衡率为52.03%，20个省较2019年同期回升，整体财政收支情况有所好转。但区域差异较大，回升省份集中在东部地区，回落省份集中在东北、西部地区，其中湖北、海南、重庆回落5%以上，财力较为薄弱的基层政府面临更大的财政收支压力，对转移支付的依赖度更高。2021年3月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（