风险业务：国防部的未来战略和兵力选择（英）新美国安全中心

2021 年 7 月冒险生意未来战略和部队选择为国防部史黛西·佩蒂约翰、贝卡·瓦瑟和珍妮·马图沙克 关于作者史黛西·佩蒂约翰是新美国安全中心 (CNAS) 的高级研究员和国防项目主任。她的专业领域包括国防战略、态势、部队规划、部队展示、安全合作和兵棋推演。在加入 CNAS 之前，Pettyjohn 在兰德公司担任政治科学家超过 10 年。从 2019 年到 2021 年，她担任空军计划战略和条令项目主任。从 2014 年到 2020 年，她担任兰德公司游戏中心的联合主任。她设计并领导了评估新作战概念的战略和作战游戏，例如多域作战（MDO）；测试新技术的影响，例如人机协作和战斗组队；探索不清楚的现象，例如灰色地带策略和信息战；并审查了核升级和战争。此前，她是布鲁金斯学会的研究员、美国和平研究所的和平学者以及兰德公司的 TAPIR 研究员。贝卡·瓦瑟是 CNAS 国防项目的研究员。她的研究领域包括兵棋推演、部队态势和管理以及美国国防战略。她还是乔治城大学外交学院的兼职讲师，在那里她教授兵棋本科课程。在加入 CNAS 之前，Wasser 是兰德公司的高级政策分析师。在此职位上，她为美国国防部和美国陆军设计并领导了兵棋推演，并为美国国防部、美国陆军、美国空军和美国国务院领导了探索关键国家安全和国防问题的研究项目.她还担任过美国陆军 HQDA G-3/5/7 的联络员。此前，她是国际战略研究所 (IISS) 的研究分析师，该研究所位于华盛顿特区和巴林麦纳麦。珍妮·马图沙克是新美国安全中心 (CNAS) 国防项目的研究助理。此前，马图沙克担任约瑟夫S. Nye, Jr. CNAS 中东安全项目实习生。在加入 CNAS 之前，她曾担任研究实习生在伊拉克促进和平中心 (EPIC)，她负责监督伊拉克的安全、政治、经济和人道主义事务。她还曾在中东政策委员会和众议院实习。 Matuschak 从巴克内尔大学以优异成绩和 Phi Beta Kappa 毕业，获得历史学士学位，辅修阿拉伯语。 2018 年，她在约旦安曼学习阿拉伯和中东政治。她的研究兴趣包括伊拉克、伊朗、以色列-巴勒斯坦和美国在中东的政策。她精通阿拉伯语、西班牙语和法语。关于 CNAS 防御计划过去 10 年，CNAS 定义了美国国防战略的未来。在这一遗产的基础上，CNAS 国防团队继续制定高级概念和具体建议，以确保美国在未来的军事优势并扭转美国相对于中国的军事优势的侵蚀，并减少对中国的影响。程度，俄罗斯。具体研究领域包括专注于大国竞争、开发适应这个更具挑战性时代的部队结构和创新作战概念，以及做出艰难的选择以实现必要的变革。致谢我们感谢 Govini、Jim Mitre、Billy Fabian、Mike Cadenazzi 和 Andrew Maclary 的决策科学合作伙伴，我们与他们一起开发了本报告中列举的三种力结构。我们同样非常感谢 Andrew Metrick 和其他桌面练习参与者对这些讨论的贡献，以及上述所有人员的时间、见解和创造力。我们感谢莫莉·帕里什 (Molly Parrish) 帮助审阅许多草稿； Hannah Dennis 和 Ripley Hunter 提供了宝贵的研究支持；以及 Maura McCarthy、Emma Swislow 和 Rin Rothback 在编辑和设计方面的帮助。 目录01执行摘要02介绍03战略重点04拜登政府的三种替代防御策略12 评估替代国防战略21 解读 22 财年预算并展望 23 财年26 结论 防御 | 2021 年 7 月风险业务：国防部的未来战略和部队选择1D执行摘要尽管拜登政府制定的总体战略优先事项和国防部 (DoD) 提供的初步指标，目前尚不清楚下一个国防战略 (NDS) 将如何优先考虑威胁和美国军队的主要作用。国防部是否会明确偏爱中国（并倾向于较小程度上俄罗斯）？还是会对冲并尝试更平等地满足《临时国家安全战略指南》中详述的扩大威胁清单？五角大楼优先考虑低于门槛的竞争武装冲突，还是准备在大规模战争中击败大国对手以加强威慑？回答这些问题对于制定强调正确优先事项、活动和资源的清晰战略至关重要。为了考虑下一个防御策略以及与不同选项相关的权衡，我们制定了三种可能的策略——高端威慑、日常竞争和全方位竞争——这些策略改变了上面强调的因素并反映了拜登政府的声明优先事项。我们对 2022 财年 (FY) 预算的分析表明，国防部正在努力做的事情超出了有限预算在未来几年所能支持的范围，并且正在朝着我们所说的“全谱竞争”战略迈进。拜登政府似乎正在推行一种寻求打击的战略在短期内进行竞争，同时仍然加强对大国冲突的准备，以及对冲一系列威胁和降低风险之间的平衡。这场竞争所需的力量和姿态，与防御中国对台湾或俄罗斯对波罗的海的常规既成事实攻击所需要的力量和姿态大不相同。以目前的顶线，美国不太可能建立一支能够实现这两个目标的力量。我们对与全谱竞争战略相关的预算受限部队的测试发现，它无法成功实现其两个主要目标：击败非传统侵略和俄罗斯和中国的灰色地带战术，以及建立一支能够击败的部队。大国对手对其邻国的攻击。此外，该战略存在严重过度扩张、长期技术超额匹配和无意升级的风险。其他两种策略专注于中国，但天——今天的比赛强调与北京的日常军事较量和非传统冲突的威胁，而高端威慑则侧重于击败常规侵略，获得长期的军事技术优势。日复一日的竞争策略会输给东亚和欧洲的高端冲突；它也无法阻止或推翻次传统的土地掠夺。竞争战略认为，一支积极对抗日常军事挑衅的庞大且可见的部队将威慑非传统和传统的侵略，即使这支部队无法阻止任何一种类型的攻击。这种假设失败的风险会随着时间的推移而增加，因为这一战略放弃了对先进技术的投资，而中国和俄罗斯正在迅速寻求从美国手中夺取军事技术优势。定期和果断地对抗中国和俄罗斯军队的做法也存在重大的升级风险。我们的结论是，军队不太可能赢得竞争，即使是经过优化以应对这一挑战的军队。更乐观的是，我们的分析表明有可能建立一支能够在这一顶线上赢得一场大冲突并推翻非传统侵略的力量——但前提是该部门愿意在竞争、对抗其他威胁和其他地区的竞争中接受一些近期风险。高端威慑战略通过在短期内提高作战能力来减轻时间风险，包括扩大首选远程弹药的库存，投资以提高美国在印太和欧洲的态势弹性，以及在网络和电子战能力。它还依靠一线盟友和合作伙伴来负责日常比赛。我们断言高端威慑战略是前进的最佳途径，但从长远来看，它需要更好地界定和排列联合部队和战略纪律的威胁和责任。国会还必须支持这一战略，并允许国防部做出艰难的选择，例如削减能力和退役武器系统，这是重新平衡执行此任务所需的部队和长期保持其军事技术优势。五角大楼的高级领导人需要与国会合作，帮助他们了解具体的变化如何与更高层次的目标联系起来。值得注意的是，22 财年预算在很大程度上是继承而来的，拜登政府正在进行一些与高端威慑战略相一致的重大投资。尽管如此，2022 年 NDS 和 23 财年预算将需要接受更多风险，并进一步优先考虑为最具挑战性的部队做好准备 @CNASDC2和随之而来的威胁。如果拜登政府不做出这些艰难的选择，或者国会拒绝支持这一战略，美国战略和军事目标之间的鸿沟以及实现这些目标的成本只会显着增加。尝试做太多是一项有风险的业务，可能导致美国失去其军事技术优势，并最终与大国开战。介绍拜登政府正在更新国防战略 (NDS)，并刚刚提交了总统 2022 财年 (FY) 预算请求。 NDS 确定优先威胁和任务，并将它们与部队的规模和形态联系起来需要满足这些任务，这反过来又会推动资源配置。乔·拜登总统概述了其政府战略的大致轮廓，即“以外交为先”，仅在“目标和使命明确且可实现”并作为“最后手段”时才使用军事力量。1 拜登政府还提高了气候变化和生物威胁的威胁，同时保留了 2018 年 NDS 将中国作为民族国家威胁的重点。尽管一些高级国家安全官员概述了他们的优先事项，拜登政府也发布了临时国家安全战略指导（临时 NSS），但这些并不能取代经过全面审查的综合防御战略。关于不同优先级的问题仍然存在威胁和任务以及伴随 2022 NDS 的部队规模结构。拜登政府是否保持对中国的独家关注？它提升了其他威胁？即使它仍然专注于中国，它是专注于加强常规威慑和作战，还是也将国防部重点放在常规冲突门槛以下的竞争上？本文考虑了拜登政府可以采用的几种替代策略，确定在固定顶线国防预算的情况下如何为其提供资源，并确定每种方法的优缺点。我们开发了一个框架来协助 NDS 实施并用它来探索方向22 财年预算表明政府正在介入。该框架有助于政策监督，这提出了一个基本问题，即国防部是否以可能实现的方式花钱它的目标。2 这样的框架应有助于政策制定者评估未来国防预算与 2022 年 NDS 的一致性。要进行此类战略监督，必须考虑以下因素：战略确定的优先威胁是什么？联合部队需要完成哪些任务和行动来应对这些威胁？最后，程序如何执行这些任务？例如，2018 年 NDS 将“国家间战略竞争——而不是恐怖主义”，特别是与中国和俄罗斯的竞争，作为“美国国家安全的首要关注点”。3具体来说，美军的目标是通过“击败对方的胜利理论，特别是既成事实战略”，“通过有利地管理升级以赢得有限战争来维持现状”。4 例如，击败中国对台湾的入侵需要成功执行一系列关键任务，例如在有争议的环境中识别、瞄准、破坏或摧毁船只。5后续的国防预算应该对能力进行投资，使联合部队能够在被拒绝的环境中迅速关闭杀伤链并击沉船只。6正如前几届政府未能将资源与战略充分联系起来一样，拜登政府也面临着这一失误的危险。正如前几届政府未能将资源与战略充分联系起来一样，拜登政府也面临着这一失误的危险。虽然 22 财年国防预算要求阐明了拜登政府可能强调的一些领域，但后续预算必须与新战略有更紧密的联系，并为执行这一新指导奠定基础。我们分析了下一个 NDS 可能走向的不同方向，以及这些路径中的每一条对联合部队结构和预算意味着什么。作为此过程的第一步，我们开发了三种替代防御策略。尽管到目前为止，所有三种备选方案都符合政府阐明的战略优先事项，但它们在几个关键方面有所不同。这些替代方案是理想类型的策略，旨在说明潜在优先级之间的明显区别，以阐明权衡。从这些理想类型的策略中，我们开发了预算中立的代表性部队结构，但为应对强调的威胁而量身定制在那个特定的策略中。接下来，我们使用桌面练习 (TTX) 测试了三种力结构，重点是 防御 | 2021 年 7 月风险业务：国防部的未来战略和部队选择3针对中国和俄罗斯的高端作战和非传统冲突场景，以了解它们的表现并确定每种方法的优缺点。我们开发了替代策略并与我们在 Govini 的决策科学合作伙伴一起运行 TTX，尽管我们每个人都从这些事件中得出了自己的结论。实际上，明确的战略与其执行之间往往存在巨大的鸿沟。消化这样复杂的东西是特别具有挑战性的美国国防预算，更不用说将其与国防战略保持一致了。为了帮助确定预算可能偏离战略所表达目标的领域，我们开发了一个带有预算路标的框架，表明战略正在朝着某个方向发展。可以使用这种结构来评估未来的预算是否以及如何支持 2022 年 NDS，以确保以实施该战略的方式调整资源。最后，我们对战略制定、部队设计和资源配置要求提出了明确的建议。战略重点新政府已经在多次演讲和临时国家安全局中概述了其战略愿景。临时 NSS 的核心租户是“外交、发展和经济治国方略应成为美国的主要工具”。外交政策”，而强大的军队是不得已的工具。7 此外，政府对国家安全采取了扩展的观点，其中国内政策和外交政策密不可分。8根据这种观点，种族不平等、反民主运动和工人阶级面临的经济挑战等国内政策问题至关重要美国安全的驱动因素。9 按照这种逻辑，通过国内经济繁荣和民主复兴来支撑美国的实力，使美国能够以民主价值观为榜样，与盟友和伙伴合作，并反击独裁政权“向前倾，而不是后退”。10拜登政府还扩大了对安全挑战的看法。官员们将 COVID-19 和气候变化等“不分国界或围墙”的跨国威胁列为首要挑战美国及其合作伙伴将不得不与之抗衡。11 威权民粹主义的