波多黎各的公共债务：积累与重组2021 年 5 月 18 日更新国会研究服务https://crsreports.congress.govR46788 概括波多黎各的公共债务：积累与重组当波多黎各监督、管理和经济稳定法案 (PL 114-187; PROMESA) 于 2016 年 6 月 30 日成为法律时，波多黎各的公共债务总额刚刚超过 700 亿美元。其中大部分债务现在可能是最大的债务美国历史上的公共债务重组。相比之下，底特律市在 2013 年破产时有大约 180 亿美元的债务。波多黎各的债务重组也可能成为最严重的债务重组之一。昂贵，专业费用预计将超过 10 亿美元。波多黎各财政困难的不稳定在 2013 年年中广为人知。波多黎各公共债务的重组可以为联邦对一些州和地方政府面临的财政压力的未来反应提供信息。PROMESA 为债务重组开辟了两条道路，并成立了财务监督和管理委员会（FOMB；监督委员会）。第三篇建立了借鉴破产法的债务重组流程。第六章设立了类似于某些主权债务程序的债务重组程序。美国地方法院法官劳拉·泰勒·斯温 (Laura Taylor Swain) 被选中主持第三条案件。 PROMESA 以波多黎各“以合理利率进入短期和长期信贷市场”的能力为条件终止监督委员会。岛内债务重组很可能该访问的先决条件。监督委员会在 2017 年 9 月飓风艾尔玛和玛丽亚造成延误后，通过诉讼和与波多黎各政府、对冲基金、债券保险公司和其他机构的谈判，努力重组该岛的公共债务。波多黎各的公共债务分为四类：一般义务 (GO) 债券和通过波多黎各联邦 (CPR) 的主要国库账户支付的其他债务；以西班牙文首字母缩写 COFINA 和其他收入支持的债务而闻名的销售税支持债务；波多黎各电力局 (PREPA) 等公共公司的债务；以及由当地县级政府 (municipios) 和其他较小实体发行的债务。 2019 年 2 月，联邦地区法院法官确认了重组 COFINA 债务的计划。面值 176 亿美元的债券随后被换成了 120 亿美元的新债券。在该岛中央政府债务重组的程序多次推迟后，2021 年 2 月上旬，监督委员会宣布与“某些债券持有人”达成协议，重组GO及相关债务。董事会于 2021 年 3 月 8 日向 Title III 法院提交了相应的修订计划。2021 年 5 月 4 日，Title III 法院安排在 2021 年 7 月 13 日就描述该计划的披露的充分性举行听证会。这份报告概述了该岛公共债务的积累以及它们是如何重组的。自 1970 年代初战后工业化经济发展战略停滞以来，波多黎各面临一系列财政挑战，包括 2006-2007 年和 2013-2016 年的严重预算危机。该岛缺乏重组债务的手段，导致 PROMESA 的颁布。本报告重点关注该岛公共债务的最大部分。为简洁起见，它只是顺便讨论了由 PREPA、公路和运输管理局 (HTA) 和较小的公共公司发行的债务重组。波多黎各渡槽和下水道管理局 (PRASA) 相对强劲的财务状况使其不必重组其债券。 2021 年 5 月 11 日，监督委员会确认支持 PREPA 的重组计划，该计划因 COVID-19 大流行以及其他中断而被推迟。对冲基金通常比许多传统投资者能够承受更多的金融风险，在波多黎各的债务重组中发挥了突出的作用。随着波多黎各公共债务的违约风险变得明显，许多共同基金减持，允许一些对冲基金增持。 2020 年春季，一些指控对冲基金利用通过保密的第三条谈判获得的私人信息进行交易。 2020 年 6 月，Swain 法官要求各方披露更多有关其持股的信息。一旦做出这些披露，一些人就呼吁对涉嫌交易在债务谈判中获得的非公开信息进行调查。第 116 届国会期间引入了立法（例如，H.R. 6975、H.R. 683、S. 1675) 以可能影响债务重组过程的方式修改 PROMESA。 2021 年 2 月 24 日，众议院通过了 H.R. 1192，该法案将要求从事该岛债务重组工作的专业人士进行某些披露。参议院提出了一项配套法案（S. 375）。本报告的附录包括更详细的波多黎各列表Rico 的 pre-PROMESA 公共债务、对重组过程中债券价格和交易量演变的分析、选定事件的年表以及英文和西班牙文缩写词表。国会研究服务R467882021 年 5 月 18 日D. 安德鲁奥斯汀经济政策分析师 波多黎各的公共债务：积累和重组国会研究服务内容波多黎各债务危机的长期积累 3战后发展战略使波多黎各成为模型 32006 年预算危机 3税收支持的 COFINA 债券提供了止损融资 4养老金义务债券的经验 52013-2015 年：财政压力加剧 72014 年 3 月上一次直接出售给对冲基金的 GO 债券 8联邦法院废除地方破产法 9州长加西亚帕迪拉称债务“无法偿还”，宣布财政紧急状态 10波多黎各公共债务的预设结构 10政府开发银行作为财政代理人和财务顾问 11公共债务的类别 11公共债务和波多黎各宪法 13PROMESA 于 2016 年颁布以应对危机 14监督委员会的任命和组织 15PROMESA 确立了两条债务重组路径 15重组 COFINA 和 GO 债券 17新总督于 2017 年 1 月就职 18监督委员会在 2017 年 5 月提交 PROMESA Title III 申请 19飓风艾尔玛和玛丽亚于 2017 年 9 月袭击波多黎各 20解决 COFINA/GO 争议 20监督委员会，Title III 法院采取行动结束 COFINA 重组 23法院于 2019 年 2 月批准重组和债券交易 24对 COFINA 和解和道德冲突的担忧 24董事会支点 2019 年重组 252020 年：监督委员会、对冲基金就 GO 债券进行谈判 26GO重组过程中的内幕交易指控27呼吁对涉嫌内幕交易进行调查 272020 年暂停重组 28监督委员会于 2021 年 2 月宣布修订后的 GO PSA 29债务重组的市场前景 31波多黎各能负担得起什么？ 33波多黎各经济预计萎缩 34收入增长和税收政策 37与重债国的比较 38国会议题 38联邦制和市政债务市场 38联邦政策和市政债务结构 40超长期和异国债务 41破产程序、披露和潜在的利益冲突 42波多黎各公共债务审计 44宪法限制可能无法有效替代审慎预算 45 波多黎各的公共债务：积累和重组国会研究服务数字图 1. 波多黎各的公共债务，1960-2017 年 4图 2. 截至 2016 年 7 月 31 日的波多黎各公共债务，十亿美元 12图 3. COFINA 高级债券持有人的 COFINA 持股情况联盟 ..................................................................................22图 4. 选定的波多黎各债券的价格趋势 32图 5. 2020-2025 年波多黎各和美国经济增长率预测 35图 B-1。 COFINA债券的交易量，2016-2019........................................................................................................49图 B-2。 2018-2021 年部分 GO 债券的价格趋势和交易量 51图 B-3。选定的波多黎各建筑管理局债券价格趋势和交易2018-2020 年数量 52表表 1. 2021 年 2 月 PSA 与 2020 年 10 月董事会提案的比较 30表 A-1。截至 2016 年 7 月 31 日，波多黎各的公共债务，以美元计百万 ..........................................................46表 B-1。根据雕刻家的说法，禁止交易时期首都 ................................................................................................50表 C-1。波多黎各债务重组年表精选 53表 D-1。波多黎各常用首字母缩略词表 56附录附录 A. 波多黎各公共债务的详细信息 46附录 B. 选定的价格趋势和交易量债券 ..................................................................................................................48附录 C. 选定事件的年表 53附录 D. 通用表缩略语 ..............................................................................................................................................56联系人作者信息 57 波多黎各的公共债务：积累和重组国会研究服务1介绍当波多黎各监督、管理和经济稳定法案（PL 114-187；PROMESA）于 2016 年 6 月 30 日成为法律时，波多黎各的公共债务总额刚刚超过 700 亿美元，现在正处于最大的重组之一美国历史上的公共债务。2013 年夏天，在底特律市的破产申请提醒投资者市政债券并非没有风险之后，以及在金融媒体注意到波多黎各公共财政的不稳定状态之后，波多黎各的财政问题陷入了国家审查。1除了可能持续数十年对该岛造成的后果之外，波多黎各公共债务的重组可能会为未来联邦应对某些州和地方政府面临的财政压力提供信息。2除其他条款外，PROMESA 为债务重组创造了两条路径：一条借鉴《破产法》，另一条类似于某些主权债务程序。它还成立了一个金融监督和管理委员会（FOMB；监督委员会），并授权它在这些债务重组过程中代表波多黎各政府。这些程序包括与波多黎各政府、对冲基金、债券保险公司和其他债权人的广泛诉讼和谈判。 2017 年 9 月飓风艾尔玛和玛丽亚造成的破坏、州长更替以及诉讼的复杂性推迟了债务重组。PROMESA 以波多黎各“以合理利率进入短期和长期信贷市场”的能力作为终止监督委员会的条件。3完成将岛上债务重组为财政可持续形式的过程可能是获得这种机会的先决条件。相比之下，底特律市在 2013 年破产时负债约 180 亿美元。4 波多黎各的公共债务总额超过 700 亿美元，其中包括无准备金的养老金负债，大约是这一数额的四倍。波多黎各也可能成为有史以来最昂贵的重组之一，专业费用可能超过14 亿美元。5关于一般义务 (GO) 债务债权和销售和使用税支持债务债权的相对优先权的争议是债务重组过程中争论的焦点。监督委员会决定首先重组销售税支持的债券——以其西班牙语首字母缩略词被称为 COFINA 债券。6 2018 年 8 月，董事会与 COFINA 债券持有人就 COFINAdebt service 和 Puerto 之间的销售税收入分配达成协议1安德鲁·巴里，“令人不安的风：波多黎各的巨额债务可能会压倒重振经济的尝试，”巴伦周刊，2013 年 8 月 26 日。2例如，一位破产律师表示，波多黎各的债务重组过程“几乎肯定会影响未来的市政重组”。 David R. Doyle，“波多黎各‘破产’：备忘单”，美国破产研究所，https://www.abi.org/feed-item/the-puerto-rico-%E2%80%9Cbankruptcy%E2 %80%9D-a-cheat sheet。3PROMESA §209 还要求实施经修改的权责发生制会计准则和平衡预算。4Roni A. Elias，“底特律的教训：使市政破产变得更罕见、更痛苦的方法”，《联邦律师》，2017 年 5 月，第 4 页。 70，https://www.fedbar.