财政分权与公共债务积累的动态模型

政策研究工作文件9927财政分权和公共债务积累的动态模型司国云佩佐谢南亚地区首席经济学家办公室 2022 年 2 月公开披露授权公开披露授权 政策研究工作论文系列传播正在进行的工作的结果，以鼓励就发展问题交换意见。该系列的一个目标是快速得出结论，即使演示文稿还不够完善。论文带有作者姓名，应相应引用。本文中表达的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不代表世界银行执行董事或其所代表的政府的观点。抽象的本文建立了一个具有两层政府的动态无限视野模型，从理论上和定量地研究财政分权如何影响地方和中央政府的债务积累和支出。在该模型中，中央政府向地方政府进行转移支付以抵消纵向和横向的财政失衡。但对转移支付的预期降低了地方政府的预期借贷成本，并导致事前过度借贷。缺乏承诺，中央政府过度转移支付以减少地方政府未来的需要借贷，在均衡中，地方债务和中央债务都是低效率的。与经验证据一致，当财政分权扩大纵向财政失衡时，地方政府会更加依赖转移支付，地方和中央债务都会上升。应用于西班牙，该模型解释了 1988-1996 年间纵向财政失衡扩大时政府总债务增加的 39%，以及 1996-2006 年间失衡收窄时政府债务下降的 18%。本文是南亚地区首席经济学家办公室的产品。这是世界银行提供开放获取其研究并为世界各地的发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。政策研究工作论文也发布在网站 http://www.worldbank.org/prwp。可通过 sguo@imf.org、yunpei@buffalo.edu 和 lxie@worldbank.org 联系作者。由研究支持团队制作政策研究工作文件 9927 财政分权和公共债务积累的动态模型∗四国国际货币基金组织谢佐†布法罗云培大学世界银行;亚特兰大联邦储备银行关键词：财政分权、公共债务、时间一致的政策、软预算约束 JEL 分类：E61、E62、H74∗这篇论文之前的标题是“财政联邦的去中心化和过度借贷”。我们要感谢 Luc Eyraud 和 Lusine Lusinyan 分享他们的数据，并感谢 Gustavo Leyva 帮助理解一些西班牙语文献。我们感谢亚特兰大联储、清华宏观研讨会、SED、计量经济学会 (Davis)、欧洲经济区、美联储宏观与国际会议、费城宏观研讨会和 IADB 的观众和讨论者的有益评论。本文受益于与 Manuel Amador、Jinhui Bai、Huicin Bi、Toni Braun、Lei Fang、Dirk Foremny、Gray Gordon、Jonathan Heathcote、Roozbeh Hosseini、Anastasios Karantounias、Karen Kopecky、Federico Mandelman、Fernando Martin、Víctor Ríos-Rull 的讨论、胡安·卢比奥-拉米雷斯、菲利普·温根德和基穆伊。本文所表达的观点是作者的观点，并不一定代表基金组织、其执董会、基金组织管理层、美联储系统、联邦储备银行、国际复兴开发银行/世界银行或其执行董事的观点。†电子邮件：郭 (sguo@imf.org)。裴 (yunpei@buffalo.edu)。谢（xiexx196@gmail.com；lxie@worldbank.org）。 1“债务的产生应始终伴随着清偿手段。”——亚历山大·汉密尔顿，公共信用报告，17901介绍在许多国家，税收征管权主要由中央政府掌握，而支出责任则不成比例地分配给地方政府。1由于这种被称为“纵向财政失衡”的不对称性，地方政府自身的收入往往低于支出，而缺口则由中央政府的政府间转移支付和地方政府的借贷来填补。现有的实证研究结果表明，一个国家不断扩大的纵向财政失衡与总体财政绩效恶化有关，例如公共债务积累速度加快（例如，参见 Rodden 2002、Eyraud 和 Lusinyan 2013）。作为说明，图 1 的面板 A 显示了三个经合组织国家的地方政府财政缺口，而面板 B 显示，当纵向财政失衡扩大时，总（中央和地方）政府债务往往上升得更快。2关于软预算约束问题的理论文献为这种关系提供了一个渠道：不断上升的纵向财政失衡加剧了地方政府的软预算约束问题，并导致地方政府债务上升（Boadway and Shah 2007，第 5 章）。3但由于该文献大多使用静态或两期模型，因此对中央政府债务没有任何看法，4这占数据中政府债务变化的大部分。5对于纵向财政失衡对政府债务积累的影响程度，人们知之甚少。在本文中，我们通过开发无限期模型来量化纵向财政失衡对政府总债务积累的影响。无限期是一个有效的选择，因为它允许我们将中央政府债务与地方政府债务一起考虑。该模型在均衡中提供了一个新的结果：中央政府向地方政府过度转移，以至于地方政府支出的边际效用小于中央政府支出的边际效用。将该模型应用于财政分权，更广泛的纵向财政失衡使地方政府更加依赖转移支付并加剧了软预算1我们用“中央政府”来指一个国家的中央政府，用“地方政府”来统称地方政府，如地区、省或市政府。2附录 A 包括其他 25 个经合组织国家的图表，显示随着时间的推移，政府债务总额的变化与大量国家的纵向财政失衡有关。3在他们对软预算约束概念的调查中，Kornai 等人。 （2003）将软预算约束定义为当“一个或多个支持组织（S-组织）准备好弥补具有预算约束的组织（BC组织）的全部或部分赤字”时出现的现象）。在我们的设置中，地方政府是 BC 组织，而中央政府是 S 组织。4在双期模型中，中央政府债务在第二期末默认为零。这意味着，即使可以对第一期和第二期之间的中央政府借款进行建模，但双期模型不允许债务随着时间的推移而累积。5例如，对于 G-7 国家，1995 年至 2015 年期间中央政府债务与 GDP 比率的变化范围为 35%（加拿大）至 133%（日本）；地方政府债务与 GDP 比率的变化要小得多，从 2%（英国）到 13%（日本）不等。 2图1：财政分权指标和政府债务总额的变化面板 A：地方政府自身的收入（蓝色虚线）和支出（红色虚线）。单位：占全国 GDP 的百分比面板 B：纵向财政失衡（蓝色虚线，左）与年度变化政府债务总额（红色虚线，右）注：地方政府自有收入不包括中央财政转移支付。纵向财政失衡=(地方政府支出-地方政府自身收入)/地方政府支出× 100. 政府债务总额是中央政府债务和地方政府债务之和。政府债务总额的年度变化计算为政府债务总额占国民生产总值百分比的一阶差。约束问题，因此地方政府债务上升。随着转移支付的增加，中央政府需要借更多的钱，因此中央政府的债务也增加了。我们利用西班牙的财政分权改革来定量评估纵向财政失衡对政府总债务的影响。我们的模型具有对地方政府的软预算约束和固有的时间不一致问题的财政联邦。地方政府的支出责任比例高于收入责任。这种不对称造成了纵向财政失衡。地方和中央政府都可以借贷和消费。但有的地方政府借贷自主权较大，偿债负担较重，造成地方政府横向财政失衡。中央政府可以通过统一的一次性转移或债务或有转移转移向地方政府转移，以减少纵向和横向的失衡。统一的一次性转移是非扭曲性的，但它不能解决跨区域的横向不平衡。债务或有转移有利于负债较重的地方政府，因此可以潜在地减少事后的横向失衡。但债务或有转移的预期软化了地方政府的预算约束，并为地方政府过度借贷创造了事前激励。因此，存在内在的时间不一致问题：中央政府事先希望承诺降低未来的债务或有转移，以减少过度借贷；事后它希望转移更多资金以减少纵向和横向的财政失衡。 3鉴于模型中固有的时间不一致问题，我们关注时间一致的均衡。我们描述了马尔可夫完美均衡，中央政府对其未来的转移、支出和债务政策没有任何承诺。我们在这个平衡中展示了两个理论结果。首先，中央政府更倾向于债务或有转移而不是统一的一次性转移，因为没有对未来政策的承诺，它没有考虑债务或有转移的事前扭曲效应。结果，地方政府相对于有效分配基准过度借贷——这是软预算约束文献中的常见结果。第二个也是更新颖的结果是，在时间一致均衡中，中央政府过度转移支付，使得在稳定状态下，地方政府支出的边际效用小于中央政府支出的边际效用。这与文献中的常见结果形成鲜明对比，文献中选择联邦转移支付的规模以平衡不同地区或不同级别政府的支出边际效用。6原因在于我们模型的无限视野特征。在具有软预算约束的两期模型中，中央政府最后行动，不需要考虑其决策对未来的影响。它只是选择与不同类型公共支出的边际效用相等的转移金额。在无限视野模型中，中央政府考虑其决策对地方政府未来行为的影响。特别是，在我们的模型中，今天的中央政府理解地方政府过度借贷是因为他们预期未来的债务或有转移。由于没有能力承诺降低未来的债务或有转移，中央政府发现现在过度转移以减少地方政府的借贷需求是最佳选择。在均衡中，过度转移加剧了地方政府事前的过度借贷，加剧了纵向财政失衡。7鉴于均衡特性，该模型预测，纵向财政失衡的扩大与政府债务积累速度加快有关，这与过去的实证结果一致。在该模型中，当纵向失衡扩大时，地方政府将更加依赖政府间转移支付来为地方支出提供资金。对更多转移支付的预期，尤其是更多的债务或有转移支付，加剧了地方政府的过度借贷。与此同时，中央政府债务增加，为更高的转移支付提供资金。在许多国家，财政分权改革往往会扩大纵向失衡，因为支出方面的分权往往超过收入方面。许多国际组织都提倡“平衡”的财政分权（例如，Lam 等人，2017 年；Sow 和 Razafimahefa，2017 年；Cibls 和 Ter-Minassian，2015 年）。我们将这个想法正式化并计算出保持观察到的支出分散“债务中性”或平衡所需的收入分散。6例如，在 Sanguinetti 和 Tommasi (2004) 中，选择中央到地方转移支付的规模是为了使每个地区的边际效用与私人消费的边际效用（在我们的模型中与地方政府支出相当）和边际效用相等。中央政府消费。在没有中央政府消费的模型中，例如 Goodspeed (2002a) 和 Kothenburger (2007)，在考虑了公共产品或投票的可能外部性之后，选择中央到地方的转移以平衡每个地区公共支出的边际效用偏爱。7我们还考虑了（时间不一致的）Ramsey 分配的情况。我们发现，由于中央政府对未来的政策有承诺，它最优地转移不足相对于有效分配，这与时间一致马尔可夫均衡中的过度转移结果形成鲜明对比。 4为了量化纵向财政失衡对政府债务积累的影响，我们将模型校准到西班牙。与许多其他国家一样，西班牙的地方政府严重依赖中央政府转移支付，而债务较高的地区往往会收到更多的转移支付。8该国经历了几次财政分权，改变了纵向财政失衡。从经验上看，随着纵向失衡的扩大，政府总债务增加，这与文献中跨国实证研究中记录的实证关系一致。使用校准后的模型，我们发现纵向财政失衡的变化对西班牙政府债务积累有相当大的影响。为了在我们的分析中利用不同的财政分权改革，我们研究了欧洲债务危机之前的两个不同事件。在第一个事件中（1988-1996 年），支出的分散化速度快于收入的分散化导致纵向不平衡扩大和政府总债务增加。在第二个阶段（1996-2006 年），收入分散化赶上了，因此纵向失衡缩小，政府总债务下降。从数量上看，我们发现去中心化解释了第一集中 39% 的债务增加和第二集中 18% 的下降。我们的分析与关于软预算约束和共同池问题的公共经济学文献密切相关。9我们的论文通过使用无限视野模型来补充这些文献。除了 Velasco (2000)，过去的大多数文献都使用静态或两期模型。无限视野设置允许我们引入中央政府债务并研究当前和未来中央政府政策之间的动态相互作用。无限期的一个重要含义是，如果没有对未来政策的承诺，中央政府会过度转移支付以抵消未来中央政府政策的扭曲，以至于地方政府支出的边际效用小于（而不是等于）中央政府支出的边际效用。引入中央政府债务还使我们能够定量研究财政分权改革对公共债务积累的影响。该文献中的一些论文还