国会和中东，2011-2020 年：精选案例研究2021 年 5 月 21 日国会研究服务https://crsreports.congress.govR46796 国会和中东，2011-2020 年：案例研究精选在 2011 年至 2020 年的十年间，美国国会针对中东和北非 (MENA) 的数次严重危机和突发事件制定了美国国家安全政策——该地区经历了动荡、冲突和变化。 概括根据美国宪法，政府的立法和行政部门在行使各自的外交政策权力时会使用一系列工具。总统和行政部门在美国外交政策的发展中发挥领导作用，主要负责其实施。国会议员可以发布立法指令、发表政策声明、提供建议并使用授权、拨款和监督权力来影响美国的做法。为应对过去十年中中东和北非地区新出现的突发事件和冲突，国会设立并修改了对外援助和安全援助机构；为人道主义援助、稳定工作、过渡支持和一些军事干预提供资金；对美国的军事行动和与外国伙伴的合作施加限制；并授权总统对美国对手实施严厉制裁。反映地区性事件造成的独特情况以及创新的行政部门处理这些事件所需的方法，国会颁布了新的监督要求以确保其协商。国会可能会审查过去十年的经验，以评估其使用立法工具影响美国外交政策的结果。对特定事件和国家中各种特定立法干预的案例研究的分析表明，使用了一系列具有不同结果的国会政策工具。关键考虑因素包括所选的国会政策工具如何与行政部门主导的外交关系举措相关，以及特定国家和特定背景的因素可能对政策结果产生的影响。在 2011 年至 2020 年期间，国会用来制定美国对中东和北非地区的政策反应的工具中，最直接和最有形的是其拨款和授权权。国会扩大了美国对突尼斯新兴民主政府和约旦君主制的援助，以帮助其应对一系列挑战。国会为美国在长期合作伙伴埃及的各种过渡期间提供援助设定了条件。国会授权并资助了伊拉克和叙利亚的新安全援助计划。为反映国会不断变化的观点，国会采取行动终止美国对巴勒斯坦民族权力机构的援助，但后来又进行了修订，以允许恢复某些类型的援助。国会还规定美国针对伊朗的核计划、武器扩散、对人权和民主的限制以及对武装团体和美国指定的恐怖分子的支持，对伊朗实施广泛的制裁。国会敦促行政部门对美国与伊朗的核谈判采取严格的态度，提出了塑造国际谈判背景的立法提案，并制定了允许其审查相关协议的措施。事实证明，国会对美国在该地区的军事行动和其他安全计划的共识更加难以捉摸。国会考虑了但没有颁布那些本来可以授权和资助或禁止和限制美国 2011 年对利比亚的军事干预的提案。国会监督美国对某些阿拉伯海湾地区的支持合作伙伴 2015 年对也门的干预影响了通过援引战争权力决议中的条款、拒绝某些军售以及对美国的某些形式的援助施加条件来限制美国参与的努力。对措施的否决和悬而未决的政策辩论凸显了一些成员与历届政府之间的深刻分歧。2003 年至 2011 年在伊拉克进行的昂贵的军事行动和被认为的国内预算限制导致成员们仔细审查资金申请，并指示政府确保合作伙伴的捐款作为美国提供一些援助的条件。国会还将一些美国援助安排为贷款或贷款担保。十年来，美国没有在该地区开展新的大规模地面军事行动，而是领导或参与了多边应对。尽管如此，美国在 2011 年至 2020 年间拨出超过 850 亿美元（现价美元）来支持美国在该地区的军事行动、向阿拉伯政府提供外国军事融资援助、减轻人道主义苦难等援助。在过去的十年中，关于中东和北非地区正在发生变化的严重性的共同观点并不总是导致国会议员就地区转型对美国利益的影响或国会应该独立采取哪些步骤（如果有的话）或采取哪些措施达成共识。支持或约束相关的行政部门政策。倡导更大的美国支持地区变革或美国干预该地区冲突，常常遭到怀疑者的反对，他们担心美国更多地参与是否明智或是否可持续，特别是考虑到竞争性的国内或其他优先事项。这些动态继续成为国会关于美国对该地区政策的辩论的特征。国会研究服务R467962021 年 5 月 21 日Christopher M. Blanchard，协调员中东事务专家 国会和中东，2011-2020 年：案例研究精选国会研究服务内容概述 1背景和国会方法 3改变的序幕 3重新审视资源：拨款和“阿拉伯之春” 5应对对手和竞争对手 7重新审视假设：区域伙伴关系 9寻求共识？ 9精选案例研究 10突尼斯：过渡援助和监督 10国会和突尼斯的转型 12观察 14利比亚：军事干预及其后果 15国会与利比亚冲突 16观察 20埃及：援助条件和人权 23穆巴拉克的辞职和军事统治：2011-2012 24穆尔西总统任期：2012-2013 年 26塞西总统：2014-至今 28观察 31叙利亚和伊拉克：复杂冲突中的安全援助 31叙利亚和伊拉克的培训和装备合作伙伴 33观察 42也门：军售和安全合作 48用于塑造冲突中合作伙伴行为的国会工具 50观察 53约旦：全面伙伴关系 55国会扩大美国援助 57观察 60巴勒斯坦人：美国对外援助的变化 61国会和终结援助 62观察 67伊朗：制裁、JCPOA 和“最大压力” 68国会和美国制裁政策 69观察 74结论 77数字图 1. 地图：中东和北非地区 2图 2. 时间线：突尼斯起义和转型以及美国的选定事件2011-2014 年的答复 12图 3. 时间表：2011-2014 年利比亚发生的部分事件和美国的反应 16图 4. 时间线：埃及事件和美国的回应 27图 5. 埃及：美国军事援助分配的预扣条件 29图 6. 时间表：选定的事态发展和美国在叙利亚和伊拉克的行动 36图 7. 时间轴：也门过渡和冲突中的选定事件 49 国会和中东，2011-2020 年：案例研究精选国会研究服务图 8. 国务院和美国国际开发署对约旦的援助，2011-2021 财年 56图 9. 时间线：美国援助约旦 57 的部分决定和事件图 10. 美国向约旦的现金转移 58图 11. 在约旦登记的叙利亚难民和在约旦的美国人道主义援助 59图 12. 时间线：有关美国对巴勒斯坦人的援助的部分事件 62图 13. 自 2011 财年以来美国对巴勒斯坦人的双边援助 63图 14. 时间线：美国伊朗政策的部分发展动态 68表表 1. 美国在叙利亚提供培训和装备援助的授权用途的变化 43表 2. 2015-2021 财年培训和装备分配（伊拉克和叙利亚） 47表 3. 2010-2015 年与伊朗有关的制裁立法 70附录附录。国会和外交政策 82联系人作者信息 84 国会和中东，2011-2020 年：案例研究精选国会研究服务1概述政府的立法和行政部门使用一系列工具来行使他们的职责。美国宪法赋予各自的外交政策权力（附录）。 2011 年至 2020 年国会与奥巴马和特朗普政府之间的互动塑造了美国的中东和北非政策（MENA、图1) 在整个地区的动荡、冲突和变化时期以明显的方式。1 行政部门领导定义了美国在地区动荡出现和蔓延时的反应。国会议员发布立法指令、发表政策声明、提供建议，并利用他们的授权、拨款和监督权力来影响美国的做法。随着新的突发事件和冲突的出现，国会设立并修改了对外援助和安全援助机构；为军事干预、稳定和人道主义响应提供资金；对美国的军事行动施加限制；并授权总统对美国对手实施严厉制裁。下面的案例研究通过检查它们在 2011.2 开始的十年中的使用，突出了国会对美国外交政策影响的一些工具，以及这些工具的限制 上突尼斯，国会支持美国扩大对新兴民主政府的援助，并直接与过渡领导人接触，这是由于国会对总体外援的怀疑日益增加以及对中东和北非过渡国家产生的国家安全威胁的担忧所施加的一些限制。参见“突尼斯：过渡援助和监督”。 上利比亚，国会考虑了限制或授权美国军事干预的提案，同时对行政部门在冲突后情况下的规划进行监督。见“利比亚：军事干预及其后果”。 上埃及，国会制定了美国长期援助的条件，以促进继续遵守地区和平协议，并鼓励行政部门在与过渡当局打交道时优先考虑民主化和人权。参见“埃及：援助条件和人权”。 上叙利亚和伊拉克，国会创建并每年修改新颖的火车和装备当局，使美国能够与叙利亚的非国家伙伴和伊拉克的安全部队进行防务合作，平衡灵活性与限制。参见“叙利亚和伊拉克：复杂冲突中的安全援助”。 上也门之后，国会采取行动直接终止美国的军事介入，并投票阻止向美国合作伙伴出售特定武器，导致唐纳德特朗普总统否决了相关立法。见“也门：军售与安全合作”。 上约旦在沙特面临一系列安全、经济和人道主义挑战的情况下，国会拨款扩大美国的伙伴关系。参见“约旦：全面伙伴关系”。1 就本报告而言，中东和北非地区包括国务院近东事务局负责的国家和地区：摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、利比亚、埃及、以色列、约旦河西岸和加沙、黎巴嫩、叙利亚、约旦、伊拉克、伊朗、科威特、沙特阿拉伯、巴林、卡塔尔、阿拉伯联合酋长国、阿曼和也门。2 作者选择这些案例作为国会使用各种工具的说明性例子，其中包括许多其他例子。与该地区的其他案例和国家相关的其他国会影响政策的例子发生了。该报告按大致时间顺序介绍了这些案例，尽管它们在许多案例中描述的发展同时发生并反复影响美国决策者的观点和行动。 国会和中东，2011-2020 年：案例研究精选国会研究服务2 在西岸和加沙，基于对巴勒斯坦权力机构领导人政策的担忧，国会采取行动结束美国对巴勒斯坦权力机构（PA）的普遍援助模式。见“巴勒斯坦人：美国对外援助的变化”。 上伊朗之后，国会针对伊朗的核计划、武器扩散、对人权和民主的限制以及对武装团体和美国指定的恐怖分子的支持，规定美国对伊朗实施广泛的制裁。国会敦促行政部门对美国与伊朗的核谈判采取严格的态度，并提出了影响国际社会的立法提案。谈判的背景（包括通过实施二级制裁和制裁逃避者），并制定措施，允许国会审查相关协议。参见，“伊朗：制裁、JCPOA 和‘最大压力’”图 1. 地图：中东和北非地区来源：CRS。包括 Esri 和美国国务院数据。笔记：所有区域和边界都是近似的。 国会和中东，2011-2020 年：案例研究精选国会研究服务3背景和国会方法改变的序幕2001 年 9 月 11 日恐怖袭击及随后发生的美国安全问题美国对阿富汗和伊拉克的干预激起了国会的极大兴趣3 伊拉克战争及其地区后果主导了美国在该地区大部分地区的政策议程，并要求国会和行政部门投入大量时间和资源。除了对以色列的长期支持外，美国的做法在很大程度上优先考虑与该地区专制阿拉伯国家领导人的接触，并试图影响他们的政策选择，尤其是在安全问题上。国会中的一些人试图更加熟悉塑造中东和北非的内部挑战和新兴社会运动，尽管在大多数 MENA 国家，国内政治仍然缺乏竞争力，治理仍然封闭。尽管一些成员努力与更广泛的地方政治和经济行为者接触地区并解决潜在的社会、治理或经济趋势，鼓励政治改革的国会举措获得的动力有限。 4 相比之下，美国对伊朗的一贯政策兴趣跨越了历届政府和交替政治控制时期国会。伊朗在 2009 年有争议的选举之后发生了针对示威者的大规模抗议和国家暴力，这预示着该地区其他地方将发生骚乱。在 2011 年“阿拉伯之春”6 起义（包括在伊朗）之前的几年里，巴拉克·奥巴马总统和其他美国决策者有时会争论 5 中东和北非地区改革的重要性，并已正式努力考虑替代美国。7 然而，截至 2010 年底，美国的援助和政策举措反映了历史性的参与模式。事实证明，该地区的威权政府和支持精英3 本报告并未考察美国关于 2001 年军事干预阿富汗和 2003 年伊拉克的决定或随后美国试图稳定这些国家的政策辩论和国会行动。4 例如，参见 S.Res。第 108 次代表大会第 375 次，第 109 次代表大会第 12 次。另见绝版 CRS 报告 RS22053，更广泛的中东和北非倡议：概述，作者：Jeremy M. Sharp；和 RL33486，《中东的美国民主促进政策：伊斯兰主义困境》，作者 Jeremy M. Sharp，作者均可向国会请求者索取。5 2009 年 6 月，奥巴马总统在埃及开罗发表讲话时说：“美国并不假定知道什么对每个人都是最好的，就像我们不假