俄罗斯：外交政策与美国关系2021年4月15日更新国会研究处https://crsreports.congress.govR46761 俄罗斯：外交政策与美国关系自20年前俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）担任领导职务以来，俄罗斯与美国之间的紧张局势稳步增加。一些观察家将俄罗斯的外交政策行动归因于普京和某些鹰派顾问的个性和个人利益。某些俄罗斯当局争执主要集中于恢复俄罗斯的大国地位。其他人则认为，俄罗斯的外交政策的重点是保护该国在后苏联地区的主导地位，并防止外国干涉该国。俄罗斯的内政。无论出于何种动机，大多数观察家都认为俄罗斯是自然的于2008年启动的资源和军事现代化计划，为俄罗斯领导层提供了实施灵活且经常具有侵略性的外交政策，以及在邻国和更远的地区（例如中东）投射兵力的手段。 概括俄罗斯的外交政策重点传统上一直集中在后苏联地区和西方，包括与北约，美国和欧洲的关系和紧张关系。但是，普京领导下的俄罗斯（像之前的苏联一样）也奉行全球外交政策。随着与邻国和西方国家的关系变得越来越具有对抗性，俄罗斯寻求与美国和欧洲的力量与利益保持平衡，从而与中国和其他国家建立了更深的关系。俄罗斯当局表现出了使用武力实现其外交政策目标的能力和意愿。 2014年，俄罗斯入侵乌克兰的克里米亚地区，并在乌克兰东部煽动了持续的叛乱。 2015年，俄罗斯进行了干预，以支持叙利亚总统巴沙尔·阿萨德（Bashar al Asad）的政府，包括通过使用俄罗斯在其他地方的冲突中部署的“私人”军事公司。俄罗斯已经与众多恶意网络活动联系在一起，其中包括对美国大选的干预。俄罗斯利用虚假信息和宣传破坏对手并宣传有利的叙事。据报道，其情报机构对被感知的对手进行了广泛的，经常是粗暴的行动，包括暗杀和使用化学武器。能源出口，主要是石油和天然气，是俄罗斯外交政策的支柱。能源资源对俄罗斯经济至关重要，有助于为军事现代化提供资金，并赋予俄罗斯对能源进口国的影响力。俄罗斯当局试图通过建设天然气管道来增加俄罗斯的市场份额和准入，例如北河2号（正在建设中的德国），特克河（至土耳其和东南欧）和西伯利亚的力量（至中国）。俄罗斯还对北极采取积极进取的军事手段，以控制当前和潜在的能源储藏和运输路线。俄罗斯的武器出口在货币价值上仅次于美国，也是硬通货的重要来源，并实现了关键的外交政策目标。美俄关系中的重大紧张局势包括俄罗斯对邻国使用武力；网络和影响力运作，包括对美国选举的干预；针对政治对手的有针对性的攻击；并参与了世界范围内的众多冲突。国会和历届美国政府已针对各种恶性活动对俄罗斯实施了几轮制裁。为了安抚盟国并阻止俄罗斯在2014年入侵乌克兰后的进一步侵略，美国增加了在欧洲的军事力量，加强了与北约盟国和非北约伙伴的军事合作，并向乌克兰和格鲁吉亚等国提供了致命武器。尽管存在紧张局势，但美国和俄罗斯当局表示必须继续参与某些共同关心的问题。拜登政府和第117届国会在考虑美国与俄罗斯关系的轮廓的同时，继续对俄罗斯的恶性活动作出回应。拜登政府已对俄罗斯或俄罗斯人实施制裁，原因是他们毒害并逮捕了反对派人物阿列克谢·纳瓦尼（Alexei Navalny），2020年美国大选干扰，所谓的SolarWinds网络攻击以及其他恶性活动。近年来，国会呼吁行政部门解决各种问题问题，包括俄罗斯将能源出口用作外交政策工具，部署私人军事公司，全球影响行动，洗钱和腐败以及侵犯人权行为。最近与俄罗斯有关的主要立法包括在《通过制裁对付美国对手法案》（CAATSA; PL 115-44，第二篇），《 2020财年国防授权法案》（NDAA; PL 116-92）和《 FY2021 NDAA》（PL 116）中-283）。有关俄罗斯的国内政治，人权状况和经济的信息，请参见CRS报告R46518，俄罗斯：国内政治与经济。有关美国对俄罗斯的制裁，请参阅CRS焦点IF10779，《美国对俄罗斯的制裁：概述》和CRS报告R45415，《美国对俄罗斯的制裁》。国会研究处R467612021年4月15日安德鲁·鲍恩（Andrew S.Bowen）俄罗斯和欧洲事务分析师科里·韦尔特俄罗斯和欧洲事务专家 俄罗斯：外交政策与美国关系国会研究处内容简介1外交政策制定机构和程序2总统府3安全理事会4情报机构5对外关系7后苏联国家7北约与欧洲联盟9北约9欧盟11中国12全球参与13武力和军事力量的使用15乌克兰15克里米亚16乌克兰东部17海事冲突17冲突解决18佐治亚州19摩尔多瓦21叙利亚23投影功率25北极29私营军事公司31有针对性的海外攻击33影响力运营和网络运营33影响力运作33网络间谍和网络攻击35美国大选干扰372016年美国总统选举372018年美国中期和2020年总统选举39能源和军火销售40能源40国防工业和军火销售42美俄关系44历史回顾45特朗普政府时期的美国政策46拜登政府时期的美国政策47116年的国会行动日国会50美俄关系中的若干问题51抵抗俄罗斯的侵略51美国对俄罗斯冲突的政策52乌克兰52格鲁吉亚和摩尔多瓦53叙利亚的冲突54外交削减55 俄罗斯：外交政策与美国关系国会研究处军备控制57展望58数字图1.俄罗斯联邦6图2.乌克兰18图3.佐治亚州20图4.俄罗斯在国外的军事存在27桌子表1. 2019年俄罗斯能源组合的部分世界排名40联络人作者信息59 俄罗斯：外交政策与美国关系国会研究处1介绍俄罗斯联邦（俄罗斯）是一个全球大国，与美国之间存在多方面且经常有争议的关系。按地区划分，俄罗斯是世界上最大的国家；联合国安理会常任理事国；欧洲，亚洲，北极和太平洋大国；领先的核武国家，军事支出国和武器出口国；以及领先的石油和天然气生产商和出口商。俄罗斯的经济是11日世界上最大的（6日以购买力平价为基础）。在国际论坛上，俄罗斯致力于诸如防扩散，包括解决伊朗和朝鲜的核武器计划；反恐反盗版；和全球健康挑战。尽管在俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）的领导下，俄罗斯的外交政策变得越来越复杂和侵略性，但观察家注意到，自1991年苏联解体以来，俄罗斯的某些指导原则一直是一致的。作为后苏联地区政治重心的中心，并最大程度地减少敌对国家（尤其是北约和欧盟）的影响。第二个原则是断言俄罗斯是全球政治中少数主导力量之一的角色，特别是在与美国竞争，并在必要时进行合作。大多数观察家都认为，在普京任职期间，俄罗斯有能力执行复杂的外交政策。特别是，俄罗斯的自然资源和2008年启动的军事现代化计划为其领导层提供了实施灵活且经常具有侵略性的外交政策以及向邻国及更远地区（例如中东）投射力量的手段。 ）。但是，俄罗斯的外交政策行动随时间而波动，并引发了有关问题的辩论。这些问题包括：外部势力的强力回应是否能够阻止俄罗斯的侵略，或者这些回应是否有加剧冲突的风险；多少个在关键问题上不同意俄罗斯的国家可以与莫斯科合作；俄罗斯政府是主要在实施战略构想还是在对环境和他人的行动做出反应？俄罗斯领导层在国外采取何种行动以增强其国内地位；以及随着时间的推移，俄罗斯的外交政策是否会变得不那么积极进取，更符合美国的利益，就会出现条件。近30年来，美国和俄罗斯一直在努力发展建设性关系。俄罗斯在2008年入侵格鲁吉亚后，紧张关系恶化了。关系普京在2012年重返俄罗斯担任总统职务（自2008年起担任总理）之后，一直在为自己的发展而战。俄罗斯在2014年入侵乌克兰，2015年对叙利亚进行干预以及2016年对美国大选进行干预之后，历届美国政府和国会都将重点放在越来越多地对付俄罗斯在国外的侵略行动。尽管存在紧张关系，但美国和俄罗斯当局表示，必须继续就某些共同关心的问题进行接触。本报告重点介绍俄罗斯的外交政策，关键问题领域以及相关的美国政策。该报告首先针对俄罗斯境内的外国决策机构和程序。接下来，它研究了俄罗斯与主要国家和地区的关系。紧随其后的是有关俄罗斯使用武力和军事力量的章节。影响力和网络运营；和外国经济政策。该报告随后分析了美俄关系，包括现任和前任政府期间以及最近的国会行动期间的美国政策。该报告分为几部分，因此对特定问题最感兴趣的读者可以在小节中找到相关信息。 俄罗斯：外交政策与美国关系国会研究处2报告。俄罗斯的国内政治，人权状况和经济状况不在本报告范围之内。1外交政策制定机构和程序考虑到俄罗斯政府不透明和个性化的性质，要了解俄罗斯决策的性质非常困难。普京总统是负责俄罗斯外交政策的最重要人物，但他并没有独自决定或确定政策。2观察家们在俄罗斯外交政策决策者之间辩论权力的范围和性质，但往往无法确切地确定决策过程。3 尽管如此，分析人员已经确定了俄罗斯外交政策制定中的关键机构，人员和互动。俄罗斯的外交政策决策一方面是基于正式机构的基础，另一方面则是基于交叉或可以取代更正式的机构程序的个人或非正式关系。4 传统上，俄罗斯的安全和国防机构在国内外政策制定中扮演着举足轻重的角色。5在某些情况下和某些问题上，非正式和小组决策似乎占主导地位；在其他情况下，决策者通过正式机构和委员会控制政策。商人，国家领导人-所有涉嫌拥有或拥有的企业以及宗教或文化人物都被指控或记录在外交政策决策中。6外交部和国防部是两个关键的决策机构。外交部名义上负责进行俄罗斯外交。然而，据报道，外交部长谢尔盖·拉夫罗夫（Sergei Lavrov）越来越多地被排除在关键政策讨论之外，而只能解释俄罗斯政策而不是制定政策。7相比之下，国防部在1参见CRS报告R46518，俄罗斯：国内政治与经济，作者：科里·韦尔特（Cory Welt）和丽贝卡·纳尔逊（Rebecca M. Nelson）。2格莱布·帕夫洛夫斯基（Gleb Pavlovsky），“普京统治下的俄罗斯政治：制度将比大师更持久”，《外交事务》，第一卷。 95，不。 3（2016）；大卫·里维拉（David W. Rivera）和沙龙·里维拉（Sharon W. Rivera），“普京统治下的俄罗斯精英的军事化：我们所知道的，我们认为我们知道的（但不知道）以及我们需要知道的”，后共产主义的问题，卷65，不。 4（2018），pp.221-232;和安德鲁·希金斯（Andrew Higgins），“弗拉基米尔·普京到底有多强大？”，《纽约时报》，2019年3月23日。3基里尔·彼得罗夫（Kirill Petrov）和弗拉基米尔·盖尔曼（Vladimir Gel’man），“精英在俄罗斯外交政策中重要吗？自我感知与影响力之间的差距”，《后苏联事务》，第一卷。 35，没有5-6（2019），第450-460页;德米特里·戈伦堡（Dmitry Gorenburg），“自1991年以来情况发生了变化，但俄罗斯的核心外交政策目标没有改变”，PONARS欧亚大陆，2019年1月；和迈克尔·麦克福尔（Michael McFaul），“普京，普京主义和俄罗斯外交政策的国内决定因素”，《国际安全》，第1卷。 45号2（2020），第95-139页。4Alena V. Ledeneva，俄罗斯能否实现现代化？ Sistema，电力网络和非正式治理（纽约：剑桥大学出版社，2013年）；菲奥娜·希尔（Fiona Hill）和克利福德·加迪（Clifford G. Gaddy），普京先生：克里姆林宫的歌剧演员（华盛顿特区：布鲁金斯学会，2013年）。5卡罗莱纳·凡迪尔·帕林（Carolina Vendil Pallin），“俄罗斯权力机构：权力的工具和保障”，《斯拉夫军事研究杂志》，第1卷。 20号1（2007），第1-25页；和金伯利·马丁（Kimberly Marten），““克格勃”国家与俄罗斯政治和外交政策文化”，《斯拉夫军事研究杂志》，第1卷。 30号2（2017），131-151页。6金伯利·马丁（Kimberly Marten），“非正式政治网络和普京的外交政策：伊朗和叙利亚的例子”，《后共产主义问题》，第1卷。 62号2（2015），第71-87页；德米特里·戈伦堡（Dmitry Gorenburg），“普京统治下的政治精英”，乔治·马歇尔欧洲安全研究