宏观报告 | 宏观点评 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 1 铁幕重现？七问七答金融制裁 证券研究报告 2020年08月02日 作者 宋雪涛 SAC执业证书编号：S1110517090003 songxuetao@tfzq.com 相关报告 虽然将中国与SWIFT的联系直接切断看似有些危言耸听，但由于SWIFT系统在国际金融上的作用实在太大，美国实施这一政策和相关金融制裁手段的可能性，以及可能带来的后果和各种应对方案依然值得深入分析。 我们通过问答的形式分析以下问题：SWIFT是什么？既然SWIFT是一个国际组织，美国怎么对其施加影响呢？美国如何对其他国家实施金融制裁？被金融制裁后，各国经济表现如何？被金融制裁的国家有什么应对方法？中国被金融制裁的可能性大吗？假设中国在美元支付交易上被制裁，该如何应对？ 虽然美国将中国直接移出SWIFT系统的可能性不大，但是美国依然可以使用其他方式来对香港中资行或中国金融机构进行金融制裁。因此，中国应当充分评估这些极端政策一旦实施对中国可能产生的影响，为之做好准备；并继续加大对外开放，与其他国家保持良好双边关系与经贸往来，以减小极端情况可能发生的概率。 风险提示：美国发起金融制裁；撕毁贸易协议；使用极端手段制裁中国机构； 宏观报告 | 宏观点评 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 2 7月9日，路透社报道“美国参众两院在最近通过了一条法案，将要制裁违反香港自治权的中国组织及个人”。与此同时，联合早报报道“中国银行和中国工商银行正在考虑出现最坏情况的概率，其中包括被切断美元汇率和失去美元结算的机会，以及对此制定预防措施”。虽然将中国从SWIFT系统中移出看似危言耸听，但由于SWIFT系统在国际金融交易中的作用实在重要，对于美国实施这一手段和相关金融制裁的可能性，以及可能带来的后果和各种应对方案，依然值得深入分析。 1. SWIFT系统是什么？能否被替代？ SWIFT的全称是环球同业银行金融电讯协会（Society of Worldwide Interbank Financial Telecommunications），成立于1973年，是一家国际组织，拥有来自世界各地的25位董事会成员，美国、比利时、法国、德国、英国、瑞士各拥有两个董事席位，其他会员国最多仅有一个董事席位；其总部成立在比利时布鲁塞尔，在美国、荷兰、瑞士分设三个数据中心。 SWIFT是全球银行间最常用的金融信息交换系统，囊括了1.1万家金融机构，几乎遍布全球所有国家。但SWIFT系统只负责金融信息交换，不负责交易，需要与支付清算系统配合进行使用。比如要完成一笔跨国美元交易的清算，需要由SWIFT进行信息交换，由CHIPS（纽约清算所银行同业支付系统，Clearing House Interbank Payment System）配合结算，CHIPS又和FEDWIRE（美联储转移大额付款的系统）连接实现最终清算，共同组成了美元支付清算体系的金融基础设施。 美元占SWIFT系统交易额的40%，但SWIFT不仅仅为美元服务，也服务于欧元、日元、英镑、人民币等主要货币。中国目前的跨境人民币支付也主要使用SWIFT进行信息交换，并且使用CIPS（人民币跨境支付系统）来进行境外资金来往的结算，与央行的CNAPS清算系统相连接。 全球80%以上的跨境清算业务依靠SWIFT进行，其在国际金融交易中的作用和占比巨大，目前很难被替代。目前大部分国家开发的金融基础设施均为支付清算系统，比如中国的CIPS（人民币跨境支付系统），对应的是美国的CHIPS系统，因此并不能替代SWIFT这样的金融信息交换系统。仅有俄罗斯开发了一个新的金融通信系统SPFS，但在国际上的使用依然非常有限。 图1：2020年6月各银行通过SWIFT支付金额占比 资料来源：Watch，中国金融网，天风证券研究所 2. 既然SWIFT是一家国际组织，美国怎么对其施加影响？ 尽管SWIFT是一家独立国际组织，但事实上近年来SWIFT系统已经屡屡成为美国对其他国家实施金融制裁的工具。 “911”事件后，小布什总统根据1977年通过的《国际紧急经济权力法》（IEEPA），授权财政部在美国面临紧急情况时，可从SWIFT系统调取与恐怖行动有关的信息，并迫使40%34%7%4%2%13%USDEURGBPJPYCNY其他 宏观报告 | 宏观点评 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 3 SWIFT予以协助，停止对被列入制裁对象的个人、企业、金融机构进行服务，以切断恐怖分子网络的融资。由于SWIFT在美国建有数据中心，因此受美国法律管辖，美国能够调取其交易信息。 之后美国还推出了新《爱国者法案》，规定即使美国没有进入紧急状态，当国家受到威胁或成为外国攻击对象时，美国也可以对相关国家进行金融制裁。美国总统对于一些条件比如“紧急状态”有很大的自由裁量权，因此对于金融制裁有重要掌控权。 但在明面上，SWIFT组织依然希望保持在政治上的中立与公平，对于重大问题需要由25个委员通过投票做出决定，因此美国也可以通过说服董事会其他成员国来施加对SWIFT系统的影响力。 3. 美国如何实施金融制裁？ 近年来，美国对多个国家实施了金融制裁，比如朝鲜、伊朗、俄罗斯等。美国实施金融制裁的手段也因被制裁国的大小而异。最直接的方法是直接掐断某个国家或者机构与CHIPS系统的连接，使其不能进行美元跨境交易。如上所述，CHIPS系统主要负责大额美元转账与支付的清算，通常与SWIFT系统的金融信息交换功能配合使用。 美国对于朝鲜的金融制裁方式是直接切断朝鲜和涉朝金融机构与SWIFT系统的联系。从2006年开始，美国依据《爱国者法案》等法律禁止境内的所有企业、个人与朝鲜进行任何的经济往来。SWIFT组织在2017年以不符合准入标准为由，将朝鲜的最后四家银行也移出了SWIFT系统。 美国对于伊朗的金融制裁先后经历了切断CHIPS和移出SWIFT的过程。美国先是在2008年禁止伊朗的金融机构使用CHIPS系统，从而切断了伊朗使用美元的跨境支付，对伊朗石油出口造成打击。但是伊朗的银行仍然在SWIFT系统中，可以使用其他货币进行支付结算，因此2012年美国说服了SWIFT董事会的其他成员国，将伊朗从SWIFT系统中移出。尽管之后伊朗通过与西方各国签订“伊核条约”使其部分银行重返SWIFT系统，但2018年末特朗普政府单方面宣布退出“伊核条约”，并胁迫SWIFT组织再次将伊朗从系统中移出。 美国对于俄罗斯的金融制裁则使用了其他手段。2014年美国想直接把俄罗斯从SWIFT系统中移出，并以此多次威胁俄罗斯，但SWIFT组织认为这一建议“侵犯会员权利，损害相关方利益”，并未采取进一步的行动。最后美国暂停了信用卡公司MasterCard和VISA对于俄罗斯银行的服务，导致部分借记卡和信用卡的支付功能被冻结。此外，美国还冻结了部分俄罗斯公司在美国的资产，限制了俄罗斯公司在美国的融资活动，并切断了俄罗斯的美元获取与交易的部分渠道。 4. 被美国金融制裁后的国家经济表现如何？ 需要知道的是，金融制裁并不是一个单独使用的手段，往往配合经济制裁、政治压迫、军事对抗一起使用。从结果来看，金融制裁对经济的影响和经济开放程度有关：被直接移出SWIFT系统的朝鲜受制裁影响最小，仍然留在SWIFT系统的俄罗斯受制裁影响最大。 朝鲜从2005年开始受到制裁，但其出口金额与GDP在之后依然保持上涨，到最近两年出口金额才出现回落。伊朗在2012年被移出SWIFT系统，之后GDP与出口金额均出现了明显下滑。 宏观报告 | 宏观点评 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 4 俄罗斯在2014年遭受全面制裁后货币迅速贬值，美元兑卢布从2014年6月的33.6飙升至2015年1月的68.9。俄罗斯GDP和出口金额（均美元计价）也出现大幅下滑，2015年俄罗斯GDP骤降了33.8%，2019年GDP也仅仅回到了略高于2008年的水平，出口金额在2015年也下降了31.3%，目前甚至还未回到2008年的水平。 尽管俄罗斯未被踢出SWIFT，但由于俄罗斯的银行被列入了美国的黑名单，所有和俄罗斯相关的SWIFT汇款都需要汇款银行层层报备；正常国家的汇款到账时间为3-5天，而俄罗斯的汇款需要一个月。这大大降低了俄罗斯的金融往来效率。 5. 被制裁国家有什么应对手段？ 面对频繁的金融制裁，一些国家开发了用于代替SWIFT的支付结算系统。 比如欧盟的INSTEX（贸易互换支持工具），INSTEX的主要原理是物物交易，因此不涉及货币，也不需要使用金融通信系统。INSTEX已经开始被用于欧盟与伊朗的贸易，并且扩容迅速，从开发时仅有英法德三国到最近已有其他六个欧洲国家承诺加入该系统，而且俄罗斯也表示想要加入该系统。 俄罗斯甚至直接开发了一个新的金融通信系统SPFS，来代替SWIFT。目前这一系统已经在俄罗斯国内广泛使用，但在国际业务上使用有限。 图2：朝鲜出口与GDP情况 图3：伊朗出口与GDP情况 资料来源：Wind，天风证券研究所 资料来源：Wind，天风证券研究所 图4：俄罗斯2014年后货币迅速贬值 图5：俄罗斯出口与GDP情况 资料来源：Wind，天风证券研究所 资料来源：Wind，天风证券研究所 0510152025303540051015202530354019982000200220042006200820102012201420162018朝鲜:出口（亿美元）朝鲜:GDP（万亿韩元，右轴）0100020003000400050006000020040060080010001200140019951998200120042007201020132016伊朗:出口（亿美元）伊朗:GDP（亿美元，右轴）010203040506070809020002001200220032005200620072008201020112012201320152016201720182020俄罗斯:官方汇率:美元兑卢布050001000015000200002500001002003004005006002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019俄罗斯:出口（亿美元）俄罗斯:GDP（亿美元，右轴） 宏观报告 | 宏观点评 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 5 委内瑞拉为了应对美国金融制裁，2018年率先发行了加密数字货币“石油币”，被用来进行国际支付，委内瑞拉也成为了第一个发行加密数字货币的主权国家。 6. 中国被金融制裁的可能性大吗？ 随着美国大选的临近，在白宫鹰派不断打擦边球的情况下，美国对中国进行金融制裁不是没有可能。但首先要知道，金融制裁不是单一手段，支付清算和贸易往来直接相关，只有中断贸易才能中断金融，因此美国对一个国家实施金融制裁的前提是该国的贸易体量小并且和美国经济的关联度低。 但是中国的经济体量世界第二，每年向美国出口的4000多亿美元商品，切断中国的美元支付清算通道等于也切断了美国直接进口中国商品的通道，因此权衡利弊，美国通过切断CHIPS系统制裁中国的可能性较小，通过SWIFT系统来制裁中国的可能性更小。关于SWIFT组织的所有重大决策都需要由董事会成员投票通过，即使美国决定不和中国继续进行贸易往来，只要SWIFT组织中的其他国家还需要和中国进行贸易，中国就不太可能会被移出SWIFT。 尽管美国不会轻易切断与中国的金融联系，但美国依然很有可能让CHIPS系统不再受理香港中资行的美元交易。港币发行机构有三家，汇丰银行、渣打银行和中国银行香港分行，因此即使中资行的美元交易受限，也不会瓦解港币的联系汇率制度。另外美国也可以像制裁