全球经济金融问题研究：金融改革法案能否控制系统性风险?

内部报告 注意保存 全 球 经 济 金 融 问 题 研 究 2010年第23期（总第62期） 中国银行国际金融研究所 2010.８.23 美国金融改革法案能否控制系统性风险？ 美国2010年 7 月 21 日生效的金融改革法《多德-富兰克华尔街改革和消费者保护法（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）》（以下简称改革法或该法）是一项以金融监管改革为核心，针对整个金融业的改革法案。其主旨目标在于通过改革更有效地控制系统性风险，维持金融稳定，减轻未来金融危机的频率和程度，并更好地应对今后可能发生的新危机。改革法的所有条款都是围绕这一主旨目标制定，因而这一主旨目标是评估该法和预估其效果所必须把握的关键环节，而其他标准都在其次或者误导。然而目前人们对该法的评估和效果预期却出现了以下特征：关注该法对金融监管及金融 1 体系具体规定的改变，忽视它对监管结构的改革；关注该法对具体业务的影响，忽视它在实现主旨目标中的效果；关注该法的近期、直接影响，忽视它可能带来的长远、次生影响和潜在风险。本文拟定性分析评估改革法对美国金融监管体系的改革，预估它在实现改革主旨目标中的效果以及它的长远、次生影响和新风险。 一、改革法是否修补了美国金融监管体系在控制系统性风险和维持金融稳定方面的缺陷 （一）美国金融改革的动因和目标 改革法产生的直接驱动因素是次贷危机，相应地改革的直接目标是根据危机经验教训和暴露的问题，修补现有金融及其监管体系的缺陷和漏洞，以应对可能发生的新危机。美国金融监管体系的关键缺陷在于缺乏有效控制系统性风险和维持金融稳定的机制。可以说在关于美国金融改革的充满争议的讨论中，这是少有的共识点。 具体而言，这些缺陷包括以下方面： 1.无为而治的监管理念。监管机构对系统性风险秉承的理念是任凭系统性风险累积，直到危机发生之后再去应对。 2.缺少对系统性风险统一的定性定量分析、预测和预警机制，也缺少从金融稳定角度对个别机构业务指导和干预的机制。 2 3.未对全部系统重要性金融机构和市场实行全面监管，包括制定和实施资本充足、杠杆率和流动性等要求。 4.缺少应对金融危机的相关法规、机构和设施。 5.缺少控制金融机构规模/范围扩张的机制，对大型机构的优惠政策刺激了机构无限制扩张。 6.在金融风险防范中，主要依靠基于风险资产的资本充足率，而未采取杠杆率、流动性和逆周期操作等作为补充。 7.缺少应对金融危机的专门资金资源，主要依靠财政税收解决危机。 8.立法只赋予联储价格稳定/充分就业目标，以及货币政策制定与实施的职能，未明确赋予联储金融稳定目标以及宏/微观审慎监管职能，更未明确规定其实现金融稳定的权限和手段以及货币政策和监管职能之间的关系。联储在宏观经济和金融稳定目标间有冲突时，为了实现宏观经济目标可能损害金融稳定。例如次贷危机之前，物价/增长与资产价格/金融稳定之间发生冲突，美联储在缺少法律依据的状态下，只能关注充分就业而不可能同时关注资产价格/金融稳定。 9.金融监管的最大缺失在于它落后的框架结构——在混业经营环境中没有相应实行集中化、综合化监管，而是依然维持分业监管模式。如果要从监管方面探讨次贷危机原因，这一条首当其冲。2000年以前美国实行金融分业经营，相应地也采用 3 按功能和按机构的混合、多层次分业监管模式。2000 年美国开始金融混业经营，形成了众多超大金融控股公司。为适应这一变化，美国改革了监管体系。但这一改革很不彻底。新体系采用以联储为主干的伞形监管框架：由联储作为最高综合监管机构，对以商业银行为核心的金融控股公司实施综合监管，同时保留分业监管部门：通货监理署（OCC）监管国民银行，证监会（SEC）监管证券，商品期货交易委员会（CFTC）监管期货，各州银行厅监管州银行，各州保险厅监管保险。联储的监管范围实际上仍限于银行控股公司、金融控股公司中的银行，不包括其他机构。 10.监管组织结构复杂、重叠、职权不清、监管遗漏。例如，对存款机构监管实行联邦和州双轨制，联邦一级监管机构即多达 5 家，50 个州还有各自的银行厅。这导致许多重要金融部门和市场处于灰色地带，许多非存款类金融机构以及大量衍生产品则几无相应机构监管，成为黑色地带。 （二）改革法试图解决的问题 就改革法内容看，它确实针对性地修补了上述大部分监管缺陷和漏洞。 1.该法彻底推翻了对系统性风险和金融危机被动应对的监管理念。其整体意图正是要用立法形式建立相应的机构、程序和手段应对系统性风险和金融危机。它开启了对系统性风险和 4 金融稳定实施正式监管的时代。仅此一点，即可谓意义重大深远。 2.由新设立的金融稳定监管委员会（FSOC）及其所属金融研究署，对系统性风险作定性定量研究，及时提供监测和预警，并向监管机构提出应对危机的政策建议，指导协调行动。从此系统性风险有可能不再是一个抽象、模糊的概念，而是一个可具体识别和应对的对象。金融稳定监管委员会作为系统性风险第一道防线，其功能是治未病。 3.将全部系统重要性机构纳入统一监管，制定严格的资本金和流动性要求，消除非银行金融机构置身于监管之外的黑色地带。 4.以联邦存款保险公司（FDIC）为主建立处理濒临倒闭的系统重要性机构的机制，对这类机构有序清盘、分拆和出售以减少损失，避免动用税收救助。这是系统性风险的第二道防线——治欲病。在某些机构出现困境或市场动荡时，这种专门处理应对危机的机构以及程序、制度、手段的存在本身，即可能增强市场前景的可预期性和确定性，以减轻市场参与者恐慌，避免市场恶性循环。 5.对大型机构实行更严格的资本金、流动性、杠杆率等要求限制规模扩张。通过出售高风险资产分拆大型复杂机构，防止金融机构发展到不能倒的规模。 5 6.在风险资本比之外增加杠杆率、流动性以加强安全网。对金融机构采用逆周期资本要求，防止信贷周期和经济周期之间失衡造成的互相影响。 7.弥补倒闭机构损失的主要资金来源不再是纳税人，而是被清盘机构资产、债权人和股东，以减轻社会对政府危机处理的抵触，使危机应对得到广泛支持。 8.确立联储的双重四组目标——宏观经济：价格稳定/经济增长；金融稳定：宏/微观金融安全。相应地赋予联储双重职能——货币政策制定和实施；宏/微观监管。联储拥有了更多针对性工具，可更加灵活地组合运用。联储在危机中已被推上系统性风险和金融稳定监管的主导地位，但改革法第一次用立法确定了联储的多重目标和宏观、微观监管职能，这对美国乃至全球金融监管发展方向都具有深远意义。因为央行宏观经济目标需要有金融稳定配合，货币政策手段需要监管手段配合，而宏观监管也需要微观监管作基础；央行通过政策手段之间的协调，可增加双重四组目标同时实现的可能性；央行具有从事宏/微观监管所必须的最佳资源优势：资金、信息、研究、清算支付等；作为最后贷款人和流动性提供者，央行最具宏/微观监管动力，也最需要拥有这一权利。 假定次贷危机前的情景重现：物价稳定、就业和增长乏力、同时信贷和资产价格膨胀、银行资本和流动性比率下降、高风 6 险业务增加。根据改革法，联储可采用以下组合：降低利率刺激经济增长，同时对金融机构特别是系统重要性机构采用审慎监管：提高资本比、增加流动性、控制信贷标准和增长幅度，甚至终止某些机构的高风险业务，维持资产价格和金融稳定。信贷膨胀和产品异化主导的危机再次发生的概率因此可能降低。 （三）改革法未解决的问题和局限 1.对金融产品和业务做了大量具体规定，却未触动监管框架结构。改革法产生的直接动因是金融危机，它和历次危机驱动的改革同样也明显具有安全第一、效率其次的监管理念和倾向。例如，消费者金融保护局制定的政策法规只有在它们使“美国银行体系的安全性和稳固性或美国金融体系的稳定性受到威胁”时，才能被其他监管机构推翻。但历次危机的特殊驱动因素又使它们催生的立法各具特征。大萧条时期的《格拉斯——斯蒂格尔法》的驱动因素是：立法者认定大萧条及金融危机的主要原因是混业经营加上金融创新不足导致的银行危机。格拉斯法以及随后的监管改革也相应地具有以下特征：第一，立法的主要内容是通过限制银行混业经营维持金融稳定，而非广泛限制金融机构具体业务。格拉斯法因此也简短明了，仅有100多页。第二，当时金融危机的主要类型是挤兑导致机构倒闭，因而监管组织结构改革的主要内容是组建存款保险公司（FDIC） 7 防止系统性挤兑再次发生。第三，大萧条后美国监管直接参与并主导住房金融创新，以弥补产品不足。 次贷危机有别于大萧条，其主要特征是金融创新无度直至产品异化导致系统性金融市场危机。相应地，基于这次危机的改革法不仅是金融监管改革法，而且是明确针对华尔街，针对整个金融业的改革法。这也决定了该法的一系列特征。第一，它对金融机构/市场的业务、产品和经营做了大量限制，该法因而长达2300 页。第二，该法对金融监管的最大缺陷——框架结构几乎未做任何重要改变，最主要的组织结构改革是组建金融稳定监管委员会（FSOC）综合控制系统性风险。 各国实践证明，金融监管改革最重要的是框架结构的改革。（1）全球金融监管改革的趋势 次贷危机前，全球主要经济体已开始了金融监管改革进程。近 20 年的实践发展表明，这一改革潮流具有一个共同特征：从整体监管框架改革开始，围绕组织结构以及央行在其中的作用这两条主线展开。由此在实践中形成了不同的模式。对这些模式可采用以下标准划分： 第一组标准：监管框架结构。 标准I：监管集中化、综合化程度——对金融机构分业还是综合监管。 标准II：监管机构在实现两组三项目标和承担相应职能中 8 的分工。第一组目标：稳定安全，包括宏观金融稳定；微观金融安全，这是安全监管范畴；第二组目标：消费者/投资者保护，这是业务监管范畴。 第二组标准：标准III：央行在金融监管中的作用——承担上述哪些目标/功能。 全球金融监管改革的主流是顺应金融混业经营趋势，将过去普遍流行的基于机构和基于功能的分业监管改革成集中化、综合化混业监管。混业监管在实践中又形成了两种模式，它们的主要区别在于如何安排安全和业务这双重目标。 模式一：一体化监管模式。由单一机构对所有或主要种类的金融机构实施包括安全和业务在内的全部监管。 模式二：基于目标的双极监管模式。由一个机构（通常是央行）对全部金融机构从事宏/微观安全监管；由另一机构从事业务监管，承担消费者/投资者保护职能。 2007年以来，发达经济体同样面对次贷危机，但表现差异却很大。而在差异的形成中，金融监管主要是框架结构改革的成功与否是一个不可否认的主要因素。次贷危机至少证明了金融监管改革和金融稳定间的以下关系： 第一，金融监管在维持金融稳定中的效果，首先取决于监管框架结构的合理设计和建设，其次才是细则规定。 第二，和混业经营相适应的金融监管模式可更好抵御金融 9 危机，维持金融稳定。一体化模式和双极模式的主要共同点是：监管对象是全部金融机构，不分业务性质。可更好地减少监管灰色地带，简化监管程序，提高监管效率。和其他模式相比，它们在危机中确实显示出优越性。例如，采用一体化模式的北欧诸国、加拿大，采用双极模式的澳大利亚、荷兰的金融监管改革较为彻底，在危机中损失最小，金融业相对稳定。世界经济论坛2008 年对全球银行业健全评估，加、澳、荷分别名列第1、4、6。反之，采用功能型分业监管模式的法国、意大利、西班牙和巴西，在同一评估中均名列第18 以外。 第三，央行是否从事微观监管与金融稳定的关联则不太明显。例如次贷危机中，央行从事/不从事微观监管的国家与危机严重程度间关联不显著。 次贷危机以后从事混业经营的经济体监管模式变革的主流趋势是： 第一，监管框架结构向一体化或双极模式过渡或加强，而其中双极模式更占主导地位。功能型和机构型是被普遍淘汰的模式。 第二，中央银行监管作用方面的主流趋势则是央行参与宏/微观监管。在危机以前，全球金融监管的主流趋势曾是央行去监管化，主要是退出微观监管。危机后这一趋势逆转，出现了央行回归宏/微观监管的过程。英国和德国是典型案例。 10