2019年01月公用与机构部邵威电话：010-88090224邮件：shaowei@chinaratings.com.cn苏锦河电话：010-88090097邮件：sujinhe@chinaratings.com.cn吴冬雯电话：010-88090037邮件：wudongwen@chinaratings.com.cn客户服务部电话：010-88090123邮件：cs@chinaratings.com.cn中债资信是国内首家以采用投资人付费营运模式为主的新型信用评级公司，以“依托市场、植根市场、服务市场”为经营理念，按照独立、客观、公正的原则为客户提供评级等信用信息综合服务。公司网站：www.chinaratings.com.cn 电话：010-88090001地址：北京市西城区金融大街28号院盈泰中心2号楼6层专题报告 2019年第8期 总第729期2018年地方债市场全景扫描——发行背景及政策篇内容摘要2018年是地方政府债券全面自发自还以来的第四个年度，债券发行呈现出很多新特点：置换债券在全年债券发行总规模中占比大幅下降，新增地方债券占比大幅增加，借新还旧债首次登上历史舞台；项目收益专项债大幅扩容，同时棚户区改造、高校类、医院类等新的项目收益专项债品种不断出现，地方政府债券市场成熟度不断提高。针对2018年地方债市场情况，我们分别从地方债的发行背景及政策规定、债券发行、交易和存量情况、2019年展望等多个方面进行了总结。今天推出2018年地方债市场全景扫描前两篇：发行背景及政策篇和发行篇。 2018年地方债市场全景扫描——发行背景及政策篇1一、地方政府债券发行背景2018年我国宏观经济稳中有变，虽面临下行压力，但经济运行仍处于合理区间；预计全年财政收入有所提升，但在积极的财政政策推动下，财政支出仍保持较高增速，地方政府财政收支矛盾不减，地方债的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、保障了政府到期债务周转并支撑了地方基建投资2018年，我国继续深化供给侧改革，产业结构持续优化，同时中美贸易摩擦升级，消费对经济增长的贡献度持续提升，经济运行“稳中有变，变中有忧”。尽管经济面临下行压力，但2018年前三季度全国GDP增速为6.7%，处于合理区间，预计全年GDP增长率在6.5%以上，可以较好的实现年初6.5%左右的预期调控目标。财政收支方面，全国一般公共预算收入保持较快增长，前11个月全国实现一般公共预算收入17.23万亿元，较上年增长6.5%，低于去年同期8.4%的增速，预计全年能实现18.32万亿元的预算数。然而，在继续实施积极的财政政策背景下，全国一般公共预算支出增速仍保持较高水平，2018年前11个月全国实现一般公共预算支出19.18万亿元，同比增长6.8%，低于去年同期7.8%的增速，预计全年将实现甚至超过20.98万亿元的预算数。年初中央安排的2018年赤字率为2.6%，赤字规模维持在2.38万亿元。整体看，受益于经济增长动能优化，预计2018年财政收入有所提升，但在积极的财政政策驱动下，财政支出仍保持高位增长，财政收支矛盾不减。在此背景下，地方政府财政支出和债务偿付压力不减，地方政府融资需求仍较为旺盛。为进一步规范地方政府融资机制、杜绝地方政府债务增长乱象，财政部规定非政府债券形式的存量债务经过3年左右过渡期逐步置换成政府债券形式；同时，地方政府新增债务仅能通过地方政府债券形式形成。在经历了2016年和2017年置换高峰期后，2018年全国共发行1.34万亿元置换债券，同比大幅减少51.54%，剩余置换规模很小，在2019年仍有置换的可能。整体看，近年来置换债的发行大幅缓解了地方政府债务周转压力，有效解决地方政府债务的期限错配和融资成本高企问题。根据中债资信统计，2018年到期的地方政府债券规模约0.84万亿元，从实际情况看，大部分省份通过发行新的政府债券（累计发行0.65万亿元）进行偿还，借新还旧债的发行保障了到期债券的顺利周转。2018年初，中央安排全年新增地方政府债务限额为2.18万亿元，其中，新增一般债务限额0.83万亿元，新增专项债务限额1.35万亿元，从实际发行结果看，2018年全年共发行新增债券2.17万亿元（其中，新增一般债券0.82万亿元，新增专项债券1.35万亿元），较大程度上缓解了地方政府财政支出压力、支撑了地方基础设施建设投资。虽然置换债券发行量大幅减少，但借新还旧债的发行以及新增债券的大幅扩容，使得2018年全国地方政府债券发行规模仍基本维持在去年水平。整体看，2018年地方政府债券的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、优化了债务期限结构、保障了债务到期周转并且有力的支撑了地方基建投资。二、地方政府债务管理制度梳理2018年地方政府债务管理改革持续深化，坚决遏制地方政府隐性债务、增加专项债种类和规模、优化发行程序、完善地方债信息披露等各项工作有序并进（一）坚决遏制地方政府隐性债务，严惩违法违规举债行为 2018年地方债市场全景扫描——发行背景及政策篇22018年作为三大攻坚战元年，在防范化解地方政府债务风险方面取得重大突破，地方政府债务管理改革持续深化，但部分地区仍通过违法违规担保、伪PPP项目、伪政府购买服务等方式变相增加地方政府隐性债务，阻碍改革推进。在前期多个文件规范、问责地方政府、城投公司等资金需求方融资行为的基础上，2018年3月，财政部金融司发布财金〔2018〕23号文，从信审风控原则、违规行为负面清单、监督问责手段等多个角度补充明确了国有金融机构等主要资金供给方的行为规范和违规责任，强化相关考核和问责，明确提出国有金融企业除购买地方政府债券外，不得为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，全力封堵地方违规融资。财金〔2018〕54号文提出国有企业或融资平台公司不得代表政府方参与PPP项目；2018年9月，财政部发布《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》，指出原则上不允许地方政府再开展完全政府付费类PPP项目。2018年6月，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，明确规定了政府购买服务内容范围、合同期限、预算安排等内容，负面清单未明确棚改和异地扶贫搬迁除外。此外，中发〔2018〕27号文和中办发〔2018〕46号文明确隐性债务范围，提出了债务化解期限和方向性建议以及问责处置办法。整体看，针对前期债务管理存在的漏洞，2018年监管层出台多项政策，旨在堵住各种违规举债融资渠道，严控地方政府隐性债务。（二）开好地方政府规范举债融资的“正门”，增加专项债券种类和规模2018年4月3日，财政部预算司发布《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》（财预〔2018〕28号）（以下简称“28号文”）。一是，地方政府举债“开正门”力度不断加大，其他品种专项债券发行规范有望继续出台。一方面，地方政府显性融资渠道不断扩容：2015~2018年全国地方政府新增专项债券额度分别为0.10万亿、0.40万亿、0.80万亿和1.35万亿，呈倍数增长态势；另一方面，地方政府债券品种日趋丰富：继土储债、收费公路专项债之后，28号文是地方政府专项债券的第三个类别明确的项目收益债券发行指导文件，拓宽了棚改项目的资金来源，考虑财预〔2018〕34号文提出积极探索在乡村振兴、生态环保、公立医院、公立学校、水利等领域试点发行项目收益专项债券，未来上述领域市政债发行规范有望继续出台。二是，债券期限首次允许突破15年上限，后续其他类债券品种仍有可能突破该上限、避免期限错配或成常态。与财预〔2017〕62号文、97号文一致，28号文亦允许棚改债“设置提前偿还条款”、“继续发行债券周转偿还”。但是，对于债券期限，则指出“棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征拆和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长”，首次打破了地方政府债券期限原则上不超过15年的规定。在“稳步推进地方政府专项债券改革、创新和丰富债券品种”的政策推动下，为避免期限错配，乡村振兴、生态环保、公立医院、公立学校、水利等领域专项债券的期限亦有望突破15年上限。（三）优化发行程序，完善地方债期限结构为加快地方政府专项债券发行和使用进度，2018年8月财政部出台《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号），更好地发挥专项债券对稳投资、扩内需、补短板的作用。为优化发行程序，72号文明确指出各地可在省内集合发行不同市、县相同类型专项债券，提高 2018年地方债市场全景扫描——发行背景及政策篇3债券发行效率；同时，财政部不再限制专项债券期限比例结构，各地应当根据项目建设、债券市场需求等合理确定专项债券期限。2018年5月，财政部出台61号文，在完善地方债期限结构方面做了详细规定：对于公开发行一般债，增加2年期、15年期和20年期三个品种，对于公开发行普通专项债，增加15年期和20年期两个品种，同时对部分期限的发行规模占比做了约束；对于公开发行项目收益专项债，应根据项目运营周期、政府性基金收入等情况合理确定期限。（四）细化信息披露，加快募集资金使用进度细化信息披露方面，61号在地方债信息披露方面做了进一步规定：对于一般债和专项债均需要披露募集资金具体使用项目；对于项目收益专项债，则需充分披露对应项目详细情况，融资平衡方案等。根据经验，61号文发布以前，地方政府很少披露一般债券募投项目信息，61号文之后一般债的募投项目披露程度大幅提高。加快专项债券资金拨付使用方面，72号文规定各级财政部门应当及时安排使用专项债券收入，加快专项债券资金拨付，防范资金长期滞留国库，尽早发挥专项债券使用效益。有条件的地方在地方债券发行前，可对预算已安排的债券资金项目通过调度库款周转，加快项目建设进度，待债券发行后及时回补库款。中债资信在对2017年发行的项目收益专项债进行跟踪评级时发现有些省份募集资金使用效率较低，因此关于加快资金拨付使用的规定具有较强的必要性。（五）提前下达部分债务限额，平滑季度间波动中债资信也注意到，为缓解2018年3季度专项债券集中放量所带来的供给圧力，财政部对地方债发行定价进行窗口指导，导致8月份以后各省地方债发行成本普遍较同期限国债发行利率上浮40BP，地方债定价水平市场化程度受到一定影响。为避免集中放量所带来的供给圧力，2018年12月底第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议授权国务院提前下达2019年新增地方政府债务限额1.39万亿元；同时授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。因此，各地均可在3月份人大下达当年新增债务限额前发行新增债券，进而减小季度间发行量的波动，地方债发行定价的市场化程度有望得到较大提高。整体看，2018年地方政府债务管理改革持续深化，在遏制地方政府隐性债务增加的同时，通过适度增加专项债务限额、丰富项目收益类债券品种、完善债券期限结构、加强信息公开、加快募集资金拨付进度、提前下达部分债务限额平滑季度间波动等手段，开好地方政府规范融资的“前门”，保障项目建设顺利进行。表1：2018年中央有关地方政府债务管理的政策文件发布时间政策名称政策主要内容2018年2月《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）严禁将公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产；严禁涉及与地方政府信用挂钩的误导性宣传；募投项目必须具有市场化投资回报机制和合理可行预期收益2018年3月《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题国有金融企业除购买地方政府债券外，不得为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司 2018年地方债市场全景扫描——发行背景及政策篇4的通知》（财金〔2018〕23号）贷款，不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任，不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目的资本金2018年3月《关于做好2018年地方政