《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》点评：转移支付结构调整有利于增加地方政府可支配财力

共6页，第1页 特别评论 《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》点评——转移支付结构调整有利于增加地方政府可支配财力 评级业务部 郭永斌 电话：010-88090214 邮件：guoyongbin@chinaratings.com.cn 宋伟健 电话：010-88090070 邮件：songweijian@chinaratings.com.cn 第18期（总第432期） 2014年2月 中债资信是国内首家以采用投资人付费营运模式为主的新型信用评级公司，以“依托市场、植根市场、服务市场”为经营理念，按照独立、客观、公正的原则为客户提供评级等信用信息综合服务。 公司网站：www.chinaratings.com.cn 观点简述： 1994年我国开始实行分税制改革，分税制改革导致“财权重心上移，事权重心下移”，财权与事权不匹配矛盾突出，地方政府通过中央政府税收返还、转移支付等财力转移手段以及预算外举债（主要通过融资平台举债）等方式平衡财权与事权，中央政府对地方政府的转移支付增加了地方政府可支配财力，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，转移支付规模不断扩大，促进了地区间基本公共服务的均等化，但受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理，一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化，专项转移支付涉及领域过宽，规模较大，分配使用不够科学，一定程度上限制了地方政府的可支配财力，地方政府财权与事权不匹配的矛盾没有得到解决。 根据十八届三中全会“深化财税体制改革”的精神指引和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）“优化转移支付结构”的相关要求，国务院于2015年2月2日发布了《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）（以下简称“《意见》”），《意见》对优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度、完善专项转移支付制度和转移支付预算管理等方面做了详细的规定和说明。从《意见》的影响看，短期内，政策处于实验期，对增加地方政府可支配财力的幅度有限，但对专项资金的规范和取消地方配套资金的措施，有利于缓解地方政府在配套资金方面的压力。长期来看，《意见》中“要求合理划分中央和地方事权与支出责任，增加一般性转移支付，清理、规范和压缩专项转移支付”等相关规定，将有利于增加地方政府的可支配财力，提高财政支出效率，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾，降低地方政府新增融资和再融资的债务压力。 共6页，第2页 特别评论 分税制改革导致“财权重心上移，事权重心下移”，财权与事权不匹配矛盾突出，转移支付制度增加了地方政府可支配财力，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，但转移支付结构的不够合理，限制了地方政府的可支配财力，地方政府财权与事权不匹配的矛盾没有得到解决 1994年为增加中央政府财权，增强中央政府的宏观调控能力，我国开始实行分税制改革，分税制改革导致“财权重心上移，事权重心下移”，地方政府公共财政收入占比由1993年的77.98%急剧下降到1994年的44.30%，之后一直维持在40%至50%之间，2011年突破50%界限达到50.59%，2014年地方政府公共财政收入占比为54.05%。尽管财权上移，但事权并没有相应的上移，而是表现出事权的下移，地方政府公共财政支出占比从1993年的71.74%上升至2014年85.12%。 图1：1993~2014年中央和地方财政收入占比（单位：%） 02040608010 019 9319 9419 9519 9619 9719 9819 9920 0020 0120 0220 0320 0420 0520 0620 0720 0820 0920 1020 1120 1220 1320 14中央财政收入占比地方财政收入占比 资料来源：中国统计年鉴2014，中债资信整理 地方政府通过中央政府税收返还、转移支付等财力转移手段以及预算外举债（主要通过融资平台举债）等方式平衡财权与事权的匹配失衡，1994年中央政府转移支付（包括一般性转移支付1和专项转移支付2）为590亿元，2013年中央政府转移支付为42,973.18亿元，年均增长率为27.71%，2009~2013年转移支付收入占地方政府综合财力3表1：地方政府公共财政收入、税收返还、转移支付收入和政府性基金收入占综合财力比重（单位：%） 比重维持在25%~30%之间，2013年为26.03%，中央政府对地方政府转移支付增加了地方政府可支配财力，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，转移支付规模不断扩大，促进了地区间基本公共服务的均等化。 项目 2009 2010 2011 2012 2013 公共财政收入占比 42.31 38.11 40.21 43.42 41.81 税收返还占比 6.41 4.69 3.89 3.64 3.06 转移支付收入占比 30.73 25.66 26.65 28.62 26.03 政府性基金收入占比 20.54 31.54 29.26 24.32 29.10 资料来源：全国财政收支决算报表（2009~2013），中债资信整理 1 一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的方法给予的补助，一般性转移支付不规定具体的用途，由下级政府根据本地区的实际情况统筹安排，一般性转移支付可增加地方政府的可支配财力。 2 专项转移支付是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标，给予下级政府的资金补助，由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用，专项转移支付不增加地方政府的可支配财力。 3 地方政府综合财力=地方政府公共财政收入+税收返还收入+转移支付收入+政府性基金收入。 共6页，第3页 特别评论 从转移支付的结构来看，中央对地方的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种，为推进国家宏观调控政策目标的落实，保证和改善民生，从1994年至2010年，一般性转移支付占比一直不足50%，2011年后一般性转移支付占比突破50%，2013年为57.10%，占比仍然较低。受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理，一般性转移支付规模较小，项目种类多、目标多元，均等化功能弱化，专项转移支付涉及领域过宽，规模较大，分配使用不够科学，一定程度上限制了地方政府的可支配财力，地方政府财权与事权不匹配的矛盾没有得到解决。 图2：1993~2014年一般性转移支付和专项转移支付占比（单位：%） 02040608010 019 9419 9519 9619 9719 9819 9920 0020 0120 0220 0320 0420 0520 0620 0720 0820 0920 1020 1120 1220 1320 14一般性转移支付占比专项转移支付占比 资料来源：中国财政年鉴1995~2014，中债资信整理 注：2014年数据为预算数 《意见》明确要求合理划分中央和地方事权与支出责任，增加一般性转移支付，清理、规范和压缩专项转移支付，将有利于增加地方政府的可支配财力，提高财政支出效率，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾，降低地方政府新增融资和再融资的债务压力 根据十八届三中全会精神，我国将全面深化经济改革，逐步建立与之配套的经济、财政制度，2014年中央全面启动了深化财税体制改革，根据十八届三中全会“深化财税体制改革”的精神指引和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）“优化转移支付结构”的相关要求，国务院于2015年2月2日发布了《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）（以下简称“《意见》 ”），《意见》针对中央和地方转移支付制度存在的问题和不足，明确了改革和完善转移支付制度的总体目标、基本原则和主要措施，主要措施中对优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度、完善专项转移支付制度、转移支付预算管理等方面做了详细的规定和说明。 从优化转移支付结构来看，《意见》中规定“合理划分中央和地方事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。”整体来看，中央事权责任收归中央后将相应降低专项转移支付的下划比例，减少地方政府相应事权；地方政府事权的明确将获得更多一般性转移支付，可增强地方政府的可支配财力，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾。 共6页，第4页 特别评论 从对完善一般性转移支付改革的规定来看，《意见》中对完善一般性转移制度的具体措施作了三方面的规定“一是清理整合一般性转移支付；二是建立一般性转移支付稳定增长机制；三是加强一般性转移支付管理”。清理整合一般性转移支付主要是对中央和地方共有事权做进步清理划分，中央事权以专项转移支付平衡，地方事权以均衡性转移支付为主体，有利于降低地方事权责任，缓解地方政府财政支出压力；一般性转移支付的增长机制将取消均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，这将有助于改善“富裕区域转移多，贫穷区域转移少”的不合理的一般性转移支付现状，提高对老少边穷区域的转移支付规模，真实反映各地的支出成本差异和支出缺口，提高一般性转移支付的效率，但此部分并未明确一般性转移支付增长机制的方式，未来应建立与人均GDP、人均财政收入、人均可支配收入等指标相挂钩的科学合理的增长机制。 从对完善专项转移支付制度改革的规定来看，《意见》中对完善专项转移支付制度作了三方面的规定“一是从严控制专项转移支付；二是规范专项转移支付分配和使用；三是逐步取消竞争性领域的专项转移支付”。从严格控制专项转移支付来看，主要从专项项目立项角度给予了专项转移支付科学合理的说明和规定，主要从“清理整合原有专项转移支付项目、严控新设专项项目、 逐步改变以收定支的专项管理办法和规范专项资金管理办法”等四方面做了规定；从规范专项转移支付分配和使用来看，《意见》主要从“规范资金分配、取消地方配套资金管理和严格资金使用”三方面做了规定，对于取消地方配套资金管理而言，将有力于缓解地方政府的财政支出压力，提高自有财政资金的使用效率；从逐步取消竞争性领域的专项转移支付来看，十八届三中全会规定“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，竞争性领域属于市场竞争机制能够调节的领域，应由市场起主要作用，“取消部分竞争性领域的专项、研究利用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项和探索实行基金管理等市场化运作模式”等方式是以市场化方式代替专项转移支付的政府行为，一方面有利于缓解政府的财政支出压力，提高财政资金的使用效率，另一方面可以促进市场在资源配置中的作用，引导市场资源流向，提高资源配置效率。 从强化转移支付预算管理来看，《意见》中要求将加强“转移支付的预算管理，机制下达预算，推进信息公开，做好绩效评价，加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度，将一般性转移支付纳入重点支出统计范围”。科学合理的转移支付预算管理将有力于提高转移支付的透明度，有利于加强对转移支付资金的监督，提高转移支付资金的使用效率。 整体来看，《意见》对优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度、完善专项转移支付制度、转移支付预算管理等方面做了详细的规定和说明。从短期影响来看，政策处于实验期，对增加地方政府可支配财力的幅度有限，但对专项资金的规范和取消地方配套资金的措施，有利于缓解地方政府在配套资金方面的压力。长期来看，《意见》中“要求合理划分中央和地方事权与支出责任，增加一般性转移支付，清理、规范和压缩专项转移支付”等相关规定，将有利于增加地方政府的可支配财力，提高财政支出效率，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾，降