对《改革和完善中央对地方转移支付制度》的点评：压“专项”、增“一般”，金融机制走进专移支付管理

本公司具备证券投资咨询业务资格 请务必阅读正文后免责条款部分 以下是第一创业证券首席经济学家、中国社会科学院金融研究所货币理论与货币政策研究室主任彭兴韵教授观点： 2月2日，国务院发布了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，系统地勾勒了未来改革与完善中央对地方转移支付制度，指同了改革的总体目标与基本原则、详细规划了改革的具体方面和内容。 一、此次改革的总体目标及基本原则 改革的总体目标是围绕建立现代财政制度，推进地区间基本公共服务均等化，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展。 意见提出了改革和完善中央对地方转移支付制度的五大基本原则。 （1）加强顶层设计，做好分步实施。注重顶层设计，使转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接，增强改革的整体性和系统性。 （2）合理划分事权，明确支出责任。合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权，强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责，建立事权与支出责任相适应的制度。 （3）清理整合规范，增强统筹能力。在完善一般性转移支付制度的同时，清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，增强地方财政的统筹能力。 （4）市场调节为主，促进公平竞争。逐步减少竞争性领域投入专项，市场竞争机制能够有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，维护公平竞争的市场环境。 （5）规范资金管理，提高资金效率。既要严格转移支付资金管理，规范分配使用；又要加快资金拨付，避免大量结转结余，注重提高资金使用效率。 从以上原则中，可以看出，此次改革实际上是要处理好两个方面的关系：首先是市场与政府之间的关系，市场能够较好地发挥作用的地方，政府绝不伸手干预。其次是中央与地方之间的关系，明确划分中央与地方的事权，并建立与之匹配的支出责任，同时，提高地方政府在财政转移支付配置中的作用，这进一步提高了财政转移支付的灵活性。 证券投资报告 分析师 李怀军 S1080510120001 研究助理 沈弼凡 S1080114030002 电 话： 0755-23838250 邮 件： shenbifan@fcsc.com 压“专项”、增“一般”，金融机制走进专移支付管理——对《改革和完善中央对地方转移支付制度》的点评（首席经济学家彭兴韵先生观点） 2015年2月3日 宏观经济 宏观点评报告 第一创业证券股份有限公司 First Capital Securities Corporation Limited 研究报告 请务必阅读正文后免责条款部分 2 二、改革的核心内容 归纳起来，此次改革的核心内容是通过完善一般转移支付、严格控制专项转移支付，优化转移支付结构。 首先，在一般性转移支付方面，要建立一般性转移支付稳定增长机制，将一般性转移支付占比逐步提高到60%以上。其中，均衡性转移支付不再与所得税增量挂钩，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。大幅度增加对老少边穷地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。 其次，专项转移支付的改革涉及六个方面的重要内容。 （1）从严控制专项转移支付。清理整合专项转移支付，改变以收定支的专项转移支付，严格控制新设专项。 （2）规范专项转移支付分配和使用，取消地方资金配套要求。除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。 （3）逐步取消竞争性领域专项转移支。取消部分竞争性领域专项。坚决取消“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项；逐步退出直到取消因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项。研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。 （4）加强竞争性领域专项与税收优惠政策协调。可通过税收优惠政策取得类似或更好政策效果的，尽量采用税收优惠政策，取消竞争性领域专项。 （5）在基建投资专项上面，划清中央基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界，优化中央基建投资专项支出结构。逐步退出竞争性领域投入；规范安排对地方基本公共服务领域的投资补助，逐步减少对地方的小、散投资补助；逐步加大属于中央事权的项目投资，主要用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。 （6）探索以基金管理等市场化运作模式管理专项转移支付资金。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，与金融资本相结合以撬动社会资本的杠杆作用。基金可以由中央直接设立，也可以由中央安排专项转移支付支持地方设立；同时也可扶持已有的对市场有重大影响的基金。基金主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式。 总结起来，此次改革的核心内容在于：削、减负、金融化运作和管理。 三、此次改革的一些可能影响 首先，提高了地方政府分配转移支付的自主性。据统计，我国全部财政收入中，地方本级收入贡献了50%以上，但地方财政支出占比却超过了85%，这之间的差额就靠中央对地方转移支付来平衡。2014年中央对地方转移支付46787.09亿元，占2014年全国14万亿元一般公共财政收入30%多，其中专项转移支付占转移支付总额的41.8%。一般转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用，因此，提高一般转移支付占比，极大地提高地方政府使用转移支付资金的自主性，有利于地方政府根据本地区经济发展的实际情况，更合理地分配转移资金的使 第一创业证券股份有限公司 First Capital Securities Corporation Limited 研究报告 请务必阅读正文后免责条款部分 3用。 其次，有利于提高专项转移支付的使用效率和减轻地方政府的支出压力。降一段时间以来，专项转移支付中比偏高，决策不够透明，专项资金“小、乱、散”，又往往要求地方配套资金，真正需要资金的地方，反而因配套资金不足无法得到专项资金支持。2014年6月，审计署就曾指出，目前具有专项性质的转移支付明细项目有363项之多，大项目套小项目，使得许多专项在资金投向、补贴对象等方面存在交叉现象，这降低了专项目资金的使用效率。《意见》明确提出，要取消效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项，这将更好地发挥市场机制在引导资源配置中的作用。过去，专项转移支付中要求地方配套资金，意味着地方政府获得了专项转移资金越多，其支出压力越大。取消专项转移支付中地方资金配套要求，将极大地减轻地方政府所承担的专项转移支付的资金压力，提高地方政府对专项转移支付项目的积极性。 第三，金融机制将在财政转移支付的管理、提高转移支付的效率方面发挥重要作用。《意见》明确提出了探索基金管理等市场化运作模式来管理专项转移支付金，有利于专项转移支付的取得与支出的时间差内的有效增值。意见尤其指出，基金主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式。这将为中国创业投资基金和产业投资基金发展，开辟新的天地。 第四，增加均衡转移支付，有助于缓解中西部地区的财政压力。《意见》明确指出，确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅，大幅度增加对老少边穷地区的转移支付。财政部在2011年7月发布了《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》指出，为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，由中央财设立中央财政设立均衡性转移支付。均衡性转移支付不规定具体用途，由接受补助的省政府根据本地区实际情况统筹安排。根据均衡转支付的定义，增加均衡转移支付力度，意味着中央财政的转移支付将更加向中西部欠发展地区倾斜。这将有助于缓解它们的收支压力。 第一创业证券股份有限公司 First Capital Securities Corporation Limited 研究报告 本公司具备证券投资咨询业务资格 请务必阅读本页免责条款部分 免责声明： 本报告仅供第一创业证券股份有限公司（以下简称“本公司”）研究所的客户使用。本公司研究所不会因接收人收到本报告而视其为客户。若本报告的接收人非本公司的客户，应在基于本报告作出任何投资决定或就本报告要求任何解释前咨询独立投资顾问。 本报告的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所包含的信息和建议不会发生任何变更。 本报告可能在今后一段时间内因公司基本面变化和假设不成立导致的目标价格不能达成的风险。 我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，报告中的信息或意见并不构成所述证券的买卖出价或征价，投资者据此做出的任何投资决策与本公司和作者无关。本公司不会承担因使用本报告而产生的法律责任。 本公司及其所属关联机构可能会持有报告中提到的公司所发行的证券头寸并进行交易，也可能为这些公司提供或者争取提供投资银行、财务顾问或者金融产品等相关服务。 本报告版权归本公司所有，未经本公司授权，不得复印、转发或向特定读者群以外的人士传阅，任何媒体和个人不得自行公开刊登、传播或使用，否则本公司保留追究法律责任的权利；任何媒体公开刊登本研究报告必须同时刊登本公司授权书，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改，并自行承担向其读者、受众解释、解读的责任，因其读者、受众使用本报告所产生的一切法律后果由该媒体承担。 任何自然人不得未经授权而获得和使用本报告，未经授权的任何使用行为都是不当的，都构成对本公司权利的损害，由其本人全权承担责任和后果。 市场有风险，投资需谨慎。 投资评级： 评级类别 具体评级 评级定义 股票投资评级 强烈推荐 预计6个月内，股价涨幅超同期市场基准指数20%以上 审慎推荐 预计6个月内，股价涨幅超同期市场基准指数5-20%之间 中性 预计6个月内，股价变动幅度相对基准指数介于±5%之间 回避 预计6个月内，股价表现弱于市场基准指数5%以上 行业投资评级 推荐 行业基本面向好，行业指数将跑赢基准指数 中性 行业基本面稳定，行业指数跟随基准指数 回避 行业基本面向淡，行业指数将跑输基准指数 第一创业证券股份有限公司 深圳市罗湖区笋岗路12号中民时代广场B座25-26层 TEL:0755-25832583 FAX:0755-25831718 P.R.China:518028 www.firstcapital.com.cn 北京市西城区金融大街甲9号金融街中心8层 TEL: 010-63197788 FAX: 010-63197777 P.R.China:100140 上海市浦东新区巨野路53号 TEL:021-68551658 FAX:021-68551281 P.R.China:200135