生成式人工智能治理研究报告2026

（2026年） 中国人民大学人工智能治理研究院生成式人工智能研究团队 程絮森信息学院杨建梁信息资源管理学院阮神裕法学院殷佳敏商学院郑敏睿公共管理学院塔娜新闻学院王裕平新闻学院 摘要 本报告围绕⽣成式⼈⼯智能的发展应⽤与治理问题展开系统研究，⽴⾜⼤模型、多模态模型、智能体和具⾝智能加速演进并向经济社会各领域渗透的时代背景，分析⽣成式⼈⼯智能对⽣产⽅式、产业组织、法律责任、⼈机关系、医疗服务、公共治理和新闻传播的影响。当前，⽣成式⼈⼯智能已由内容⽣成⼯具发展为连接知识⽣产、任务执⾏和组织协同的重要基础能⼒，治理对象也由模型本体延伸⾄训练数据、⽣成内容、应⽤场景、责任链条和社会影响。系统梳理其发展图景、典型风险与治理路径，有助于推动我国形成促进创新、保障安全、权责清晰、以⼈为本的治理体系。 本报告从⼋个⽅⾯梳理⽣成式⼈⼯智能发展的主要进展、应⽤图景、突出问题和治理路径，分别是智能经济发展、中外治理进展⽐较、侵权责任、⼈智协作、智慧医疗、社会空间分析与公共治理、双向⼈机对齐以及新闻传播治理。 在⽣成式⼈⼯智能与智能经济发展⽅⾯，⽣成式⼈⼯智能正在将⾃然语⾔、多模态理解、代码⽣成、⼯具调⽤和智能体执⾏能⼒嵌⼊研发、⽣产、流通与消费过程，推动⽣产流程、创新⽅式、商业⼊⼜和产业组织加快重构。当前，⾼质量⾏业数据供给不⾜、算⼒成本上升、模型可靠性⽋缺以及智能体责任边界模糊，仍然制约⾼价值场景的深度应⽤。未来应加强可信基础设施建设，完善数据、版权和责任规则，推动场景牵引式应⽤，并提升中⼩企业与劳动者的⼈⼯智能应⽤能⼒。 在中外⽣成式⼈⼯智能治理进展⽐较⽅⾯，2025—2026年治理重点已由模型准⼊扩展⾄模型、数据、内容、场景、评测和责任链条的复合治理。我国政策具有地⽅扩散速度快、场景牵引特征强、能⼒供给⼯具丰富等特点；欧盟、美国、英国、新加坡和⽇本分别形成法律义务、创新基础设施、公共评测、软法⼯具以及企业指南与经济安全相结合的治理路径。我国下⼀阶段需要补强模型持续评测、事故报告、训练数据与版权合规、内容凭证、重点场景分级治理以及跨区域和国际规则互操作机制。 在⽣成式⼈⼯智能侵权责任⽅⾯，信息交互型⼈⼯智能可能引发著作权、不正当竞争和⼈格权侵害，决策交互型⼈⼯智能可能在招聘、信贷和消费等场景中形成偏见、歧视和不合理差别待遇。现⾏法律原则上可以通过过错责任回应相关侵权，但合理注意义务、通知后的必要措施以及多主体责任划分仍需细化。报告提出，应建⽴覆盖模型训练、系统部署、服务运营和内容传播的分层注意义务，完善“通知—必要措施”机制，并依据风险创设、控制、获益和防范能⼒识别各类主体责任。 在⽣成式⼈⼯智能⼈智协作⽅⾯，⼈类的创造⼒、价值判断和情感感知正与⽣成式⼈⼯智能的计算、数据处理和规则化执⾏能⼒加速融合，形成能⼒协同、价值协同和动态协同相结合的发展形态。⼈智协作已进⼊⼯业、医疗、教育、⾦融和公共服务等领域，但仍⾯临模型⿊箱与幻觉、意图理解不⾜、权责体系不完善、复合型⼈才短缺和数字鸿沟等问题。未来 应加强核⼼技术研发，完善全流程监管和责任追溯机制，强化⼈才培养，并推动算⼒、数据和技能资源向基层地区与中⼩企业下沉。 在⽣成式⼈⼯智能智慧医疗⽅⾯，应⽤场景已经覆盖居民健康助⼿、临床诊疗辅助、医疗⽂书、医学影像、药物研发和公共卫⽣治理。医疗⽣成式⼈⼯智能正由技术展⽰进⼊政策牵引、产业落地和治理塑形并⾏推进的新阶段，评价重点也将转向真实临床环境中的安全性、有效性和可持续性。针对医疗幻觉、临床证据不⾜、数据安全和算法偏倚等问题，未来应加强本地验证、真实世界监测和不良事件报告，推动全⽣命周期监管，并促进相关应⽤向基层医疗、家庭健康管理和连续照护拓展。 在⽣成式⼈⼯智能社会空间分析与公共治理⽅⾯，地理⼤模型、空间语⾔模型和合成空间数据正在推动空间分析向预测、推演和辅助决策拓展，并在国⼟空间规划、城市治理、应急管理和公共服务设施布局中展现应⽤潜⼒。与此同时，“空间幻觉”、算法⿊箱和历史数据偏见可能削弱公共决策的准确性、可解释性与公平性。未来应构建权责边界清晰的空间智能制度体系，发展监管沙盒、第三⽅审计、空间⼀致性检查和风险预警⼯具，保留重⼤公共决策中的⼈类审核与⼲预，并促进空间智能公平普惠应⽤。 在⽣成式⼈⼯智能时代双向⼈机对齐⽅⾯，报告将对齐理解为⼈⼯智能适配⼈类意图、语境和价值，以及⼈类认识和调适⼈⼯智能能⼒与局限的动态互动过程。提⽰词兼具意图表达、语境建构和规范嵌⼊功能，是推动意图、语境、风格、情感和价值对齐的关键媒介。双向对齐受到⽂化差异、语⾔模糊性、模型能⼒边界以及效率与安全等张⼒影响。治理应覆盖提⽰输⼊、模型响应和多轮互动全过程，完善风险识别与交互审计机制，提升公众提⽰素养，并防范过度信任、情感依附和思维外包。 在⽣成式⼈⼯智能新闻传播治理⽅⾯，⼤模型、智能体、AI搜索和多模态⽣成正在重塑新闻采集、⽣产、分发与消费机制。⽣成式⼈⼯智能能够提⾼新闻⽣产效率和跨语种传播能⼒，也可能带来虚假信息、来源错配、版权争议、流量收益失衡、合成内容泛滥和公众信任流失等风险。未来应坚持⼈类编辑责任，建⽴新闻机构内部⼈⼯智能分级使⽤制度，对⽣成、辅助、改写、翻译和情景演绎内容实⾏分类标识，强化AI新闻中介平台的来源、授权和补偿责任，建设内容凭证、数字⽔印等真实性基础设施，并提升公众AI新闻素养。 展望未来，⽣成式⼈⼯智能将进⼀步转向智能体执⾏、流程嵌⼊和跨系统协作，治理重点也将由⼀次性准⼊扩展⾄训练、部署、更新、调⽤和退出全过程。持续评测、事故报告、场景分级、⼈⼯复核和责任追溯将成为重要制度安排，可信数据、公共算⼒、评测平台、内容凭证和合规⼯具将构成规模化应⽤的基础条件。未来治理应贯穿以⼈为本的价值导向，保障⼈类监督、专业责任、公平可及和公众信任，推动⽣成式⼈⼯智能安全、可信、普惠发展。 关键词：⽣成式⼈⼯智能智能经济复合治理侵权责任⼈智协作智慧医疗空间智能双向⼈机对齐新闻传播治理 目录 目录.....................................................................................................................................III 第一章生成式AI与智能经济发展前景..............................................................................1 一、生成式AI推动智能经济新形态从政策部署走向规模落地..................................1二、生成式AI重塑智能经济的增长机制......................................................................3三、生成式AI赋能智能经济的重点场景与典型案例..................................................5四、生成式AI发展智能经济面临的关键制约..............................................................7五、面向生成式AI驱动智能经济的治理建议..............................................................8 第二章中外生成式AI治理进展比较................................................................................10 一、总体形势：生成式AI治理进入复合治理阶段....................................................10二、政策数据与分析方法..............................................................................................11三、我国政策主题演化：从基础能力和场景试验走向联动治理..............................12四、我国政策工具组合：场景牵引、能力供给与监管约束并行..............................15五、国际比较：主要经济体形成五类治理路径..........................................................18六、重点议题：模型、数据、内容、场景和评测的联动治理..................................21七、趋势判断与政策建议..............................................................................................22 第三章生成式AI侵权责任................................................................................................24 一、生成式AI的侵权风险............................................................................................24二、生成式AI的侵权责任制度及其不足....................................................................27三、生成式AI侵权责任的对策建议............................................................................32 第四章生成式AI人智协作图景与展望............................................................................35 一、生成式AI人智协作的核心内涵与发展背景........................................................35二、生成式AI人智协作的发展图景............................................................................37三、生成式AI人智协作的问题、展望与对策建议....................................................40 第五章生成式AI智慧医疗应用图景与展望....................................................................43 一、引言..........................................................................................................................43二、生成式AI智慧医疗应用图景................................................................................44三、重点问题与风险挑战..............................................................................................47四、典型案例分析....................................................