小农户生态系统恢复：中国退耕还林工程的经验教训

中国退耕还林还草工程的启示 安娜·伦哈特，苏米亚·巴拉苏布拉曼尼亚，金通，高文（世界银行集团） © 2026 世界银行 1818 H街西北，华盛顿特区20433电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org 版权所有 此项工作由世界银行出版。文中所述发现、解释和结论不一定反映世界银行执行董事的观点或他们所代表政府的立场。 世界银行不保证本作品中包含的数据的准确性、完整性或时效性，也不对信息中出现的任何错误、遗漏或差异，或对使用或未使用所提供的信息、方法、程序或结论承担责任。本作品中所示边界、颜色、名称、链接/脚注和其他信息，并不表明世界银行对任何领土的法律地位，或对相关边界的认可或接受，有任何评判。引用他人的作品，并不意味着世界银行认可这些作者所表达的观点或其作品的内容。 本协议任何内容均不构成对世界银行特权与豁免权的限制、解释或视为放弃，所有这些特权与豁免权均予保留。 权利与许可 本作品中包含的材料受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，只要注明出处，本作品即可为非商业目的进行全部或部分的复制。 署名——请按以下方式引用该作品：Renhart, A., Balasubramanya, S., Jin, T., Ruta. G. 2026. 小农户生态系统修复：中国的退耕还林还草工程经验。© 世界银行集团 致谢——本研究得到了可持续发展全球计划（Global Program on Sustainability）和PROGREEN信托基金的资助。我们感谢David James Kaczan（世界银行高级经济学家）、Erica Cristine Honeck（环境专家）以及华方圆（北京大学）提供的评论和反馈，这些内容丰富了本文。 pubrights@worldbank.org.关于权利和许可（包括衍生权利）的任何查询，请致世界银行出版物，世界银行，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件： 封面图片：中国山东的梯田丘陵：早春晨景，绿意盎然，远山朦胧（Jiazhong/Adobe Stock）封面设计与排版：北京南珠文化发展有限公司 小农户生态系统修复 中国退耕还林还草工程的启示 内容 执行摘要 01 1.简介 03 2.退耕还林还草工程 04 2.1 GforG项目设计与实施 05 .......................................... 2.2 持续的经济和人口变化支持了GforG的实施 07 ... 3. 支持GforG 10实施的经济、社会和制度因素 3.1 多层次治理与明确问责制 10..................................................................................................... 4.土地修复对农村经济成果的影响 14 4.1 直接收入效应 154.2 间接收入效应 16 5.土地修复项目的启示，特别是对低收入和中等收入国家而言 18 6.结论 21 参考文献22 iv 小农户环境修复：中国退耕还林还草工程的启示 图、表和插图 第一箱。关于经济成果的关键发现 14第二箱。对低收入和中等收入国家的可转移经验 18 执行摘要 土地退化威胁着发展中国家农村居民的生活。大规模生态系统恢复计划提供了一种解决方案，然而，在它们的社会经济影响和可转移经验方面，人们对其仍知之甚少。中国的“退耕还林还草”工程（官方文件中也称为“退耕还林工程”），始于1999年，为低收入和中等收入国家政府主导的大规模小农户土地退出提供了丰富的证据基础。到2020年，该工程已将25个省份的约1400万公顷坡耕地转变为林地或草地，补偿了410万户农村家庭，中央政府累计投资超过776.2亿美元。工程总面积（包括非耕地恢复面积）达到约3433万公顷。 本文综合分析了GforG的设计、实施及成果，旨在为小农户土地恢复项目提炼可推广的经验，特别是在低收入和中等收入国家。 “以绿换粮计划” 起源与规模：该计划于1999年设立，并在四川、甘肃和陕西进行试点，随后于2002年至2003年间在全国范围内推广。到2020年，该计划已将约1400万公顷专门退出农业生产的耕地转化为林地或草地，覆盖了25个省份的2435个县；包括非耕地造林的计划总面积达到约3500万公顷，使其成为全球规模最大的土地生态系统恢复计划之一。 目标：该计划向农民支付费用，使其停止在已注册土地上从事农业生产，并改种树木或草地，目标是生态敏感地区内坡地及退化耕地，这些土地遭受严重水土流失。 补偿结构：农民最初获得粮食补贴和用于生活开支的现金支付；自2004年起，粮食补贴被完全用现金取代。此外还提供了一次性育苗补贴。补贴率因地区而异，反映了农业机会成本的不同。 条件性：付款与树木存活挂钩——50%款项预付，剩余款项仅在一年后树木存活率达到70%至85%时支付。实际上，为考虑当地情况的异质性，存活率目标有所放宽。 物种选择：第一阶段要求至少80%的已改造土地种植生态（非创收）树木，且农民选择有限。第二阶段始于2014年，取消了这些限制，赋予农民在物种选择上的完全自主权。 去中心化实施：土地转换目标由中央政府逐级分解到省、县、乡镇和村庄。地方政府承担了主要的录取、监督和合规责任——这是一个明显去中心化的模式。 投资规模与覆盖范围：截至2020年，累计中央政府投资已超过776.2亿美元，惠及410万户、1580万农民。 设计与实施。GforG项目通过一个四级治理结构运作，将中央政策承诺与省、县和家庭实施层连接起来。补偿方式经历了三个阶段，从实物粮食支付发展到差异化现金补贴。随着项目从各个实施阶段吸取经验教训，目标瞄准标准、物种要求和农民自主权得到了逐步完善。该项目以相当大的规模启动，采用了灵活的设计，而不是作为一个精细的试点开始；这种灵活的设计使得能够在不同环境下快速学习，同时容忍早期阶段已知的实施不完善之处。 经济成果。对于许多参与者而言，补偿支付相对于其放弃的农业收入来说是微薄的，而植树造林带来的直接收入效应也有限。相反，该计划最显著的经济贡献与间接且可能更可持续的渠道相关：通过退耕边际土地和缓解流动性约束，它加速了家庭劳动力向非农就业的重新配置。基于一项连续十二年的实地调查，在GforG实施下的北京—天津防沙治沙项目区，农业在家庭收入中的占比下降了44%，而非农收入占比相应上升，其中最低收入家庭的收益增幅最大。分配效应总体上是积极的，参与省份的基尼系数显著下降。在乡村发展方面的配套投资，特别是技能培训、沼气设施和耕地整合，对于维持这一转型至关重要。 政策制定者的关键启示。GforG经验中提炼出五项原则，对在低收入和中等收入国家环境下将小农户耕地转变为林地或灌木林最为相关： 1.应从一开始明确项目意图。无论是作为转向其他生计的过渡性桥梁，还是作为收入损失补偿，支付款项都具有不同的财政和政策影响。GforG 最成功的成果出现在那些支付款项促进了劳动力转型，并且使用简单、低成本的指标（如坡度）来瞄准土地，以确定机会成本和环境效益的地方。 2.将财政承诺与转型时间表相匹配。家庭建立可行替代生计可能需要比预期的更长时间；支付减少应逐步进行，并取决于成功经济转型的证据，同时需辅以土地权属安全、非农就业和农村企业发展方面的平行投资，以维持支付结束后取得的成果。 3.在土地休耕的同时，也应投资于人力资本。技能培训和对非农就业转型的支持对于提高收入和降低再转型风险至关重要；如果缺乏替代生计途径，仅靠直接支付不足以改善经济成果。 4.从一开始就建立适应性管理机制。实时监测与学习、与研究机构共享透明数据、以及在目标标准、支付结构和树种要求方面具备修订的灵活性，比优化初始设计更为重要。 5.将治理问责与财政激励相统一。明确各级政府的责任划分、基于绩效的支付机制应与可验证的成果挂钩而非投入、以及社区层面的协调结构，对于提高项目实施过程中的合规性及成果的公平性至关重要。 GforG项目证明，在退化土地上实施大规模植树造林，既能带来生态效益，也能为小农户改善经济效益。然而，要实现这一双重效益，需要长远眼光，并且依赖于多种条件的结合，包括制度能力、持续的资金投入用于支付和人力资本建设、动态的劳动力市场以及互补的农村发展投资。在将此模式应用于其他环境之前，对these enabling conditions 进行诚实的评估至关重要。 1. 简介 土地退化对农村生计构成重大威胁，尤其是在那些高度依赖农业用地和其他可再生自然资源的地域。水土流失、森林砍伐以及不可持续的土地利用方式加剧了生态系统对农村人口所承受的压力。在全球范围内，像波恩挑战（Bonn Challenge）以及《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的相关框架等倡议强调了大规模生态系统修复的必要性，以应对环境挑战并支持可持续发展。这些国际承诺反映出人们日益认识到：环境退化会破坏生态完整性和人类福祉。 20世纪90年代末尤为突出。1998年的特大洪水造成大量人员伤亡和经济损失，凸显了数十年森林砍伐和不合理土地管理所带来的后果。这些灾难促使政策重心大幅转向生态系统恢复和农村发展。 1999年，政府启动了“退耕还林还草”（GforG）计划，该计划亦被称为“还林还草工程”（RFFP）、“耕地改林工程”（CCFP）或“坡耕地改造工程”（SLCP）¹。该计划向小农户农民提供补偿，使其退出坡耕地，并将其改造成森林或草地，以减少水土流失、恢复退化生态系统和减轻洪水风险（Gutiérrez Rodríguez等，2016）。除自然林保护计划、三北防护林工程等大型生态工程，以及较新的“山水林田湖草沙”生态保护修复工程之外，GforG代表了世界上最大的生态修复付费方案之一，影响了中国多个省份的数百万农村家庭。鉴于其长时间的跨度、巨大的预算以及持续的计划设计完善，它为贫困小农户的土地修复实施提供了重要证据。 生态系统修复可以促进农村收入和环境可持续性。农村人口，尤其是贫困人口，在很大程度上依赖自然资源维持生计，而农业在这些地区提供了基本的就业和收入机会（Angelsen，2014；Wei 等人，2017）。这种依赖性在修复目标与生计安全之间造成了复杂的权衡。了解农户如何响应修复政策，并识别促进或制约成功实施的因素，对于设计能够实现环境和社会双重目标的干预措施至关重要。事实上，经济可行性是生态成功的先决条件：那些未能为参与农户带来实质性收益的项目，面临参与度低、不合规或早期退出风险，最终会损害其环境目标。因此，本文关注经济成果，并非范围狭窄，而是作为一种理解持久修复条件的视角。 本综述考察了中国GforG项目的经验与成果，旨在提炼经验教训，识别可推广的政策解决方案，为中国及其他背景下的生态系统恢复工作提供参考。通过整合关于项目实施、农户参与、生计影响和长期可持续性的证据，本分析旨在为寻求平衡环境保护与乡村发展优先事项的政策制定者提供可行的见解。 在中国，坡地农业扩张，加上工业压力和人口增长，导致了水土流失，这些问题变得 2. 退耕还林还草计划 1978年改革开放后，中国经历了向私有化和市场经济元素转型的时期，经济快速增长，但环境压力也随之加剧。政策环境逐步转向森林资源的恢复与保护，这一转变以一系列制度与法律里程碑为指导，例如：家庭联产承包责任制和“三固定”政策²、1984年《森林法》、1985年《草原法》以及1989年《环境保护法》。后续立法，包括1991年《水土保持法》和1994年税制改革，进一步确立了环境管理的法律与财政框架。 然而，严重环境事件，包括1997年黄河干旱、1998年长江流域的毁灭性洪水以及2000年北京的风沙天气，凸显了大规模生态干预的紧迫性，并直接催化了GforG（Delang and Wang, 2013）的发展。随着中国经济的发展，土地修