英国城市最低工资：中心城市的薪资基准

英国城市的最低工资 麦克斯韦尔·里德和罗布·约翰逊 2026年5月 关于城市中心 城市中心（Centre for Cities）是一个致力于提升英国城市和大型城镇经济成功的研究与政策机构。 我们是一家慈善机构，与地方政府、企业和白厅合作，制定和实施支持城市经济发展政策。我们通过公正的研究和知识交流来完成这项工作。 欲了解更多信息，请访问 www.centreforcities.org/about 关于作者 Maxwell Read, Senior Researcher m.read@centreforcities.org Rob Johnson, Senior Analyst r.johnson@centreforcities.org 致谢 作者感谢 Tim Butcher、Joseph Wilkinson、Brendan Russell、Su-Min Lee、Lydia Ephraim 和 Joshua Cottell 在研究过程中提出的评论和反思。 同时，也感谢英国国家统计办公室（ONS）地方统计与分析团队制作了定制数据集，该数据集有助于对本次报告的发现进行基准测试。 该报告中的分析、观点和建议仅代表城市中心（Centre for Cities）的看法。 执行摘要 近期国家最低工资（NLW）的上涨，使英国最低工资标准位列经合组织国家（OECD）之中。此次上调伴随着关于其在国民经济中作用的更多争论。 尽管在过去25年里，它因显著提高了该国最低收入工人的收入而广受认可，但最近的增长意味着，对许多人而言，其当前水平已使英国进入了“未知的领域”。 单一全国最低工资标准加上英国各城市经济表现各异，这意味着最低工资的影响在不同地区感受差异很大： • 最低工资标准设定为全国中位工资的三分之二，这意味着其范围从雷丁当地中位收入的53%到唐克斯特的82%。到2026年，62个最大的英国城市和城镇中有45个超过了三分之二的目标，而2015年国家生活工资标准公布时，只有三个。 • 这对不同城市的低收入人群产生了不同影响。在南安普敦和唐克斯特，近三分之一的工作者收入接近最低工资标准，而剑桥和牛津则只有十分之一。虽然高收入城市在很大程度上成功应对了最低工资的上涨，但在其他地区，这却压缩了城市的工资分配，使底层收入空间受到挤压。 变量的影响凸显了从城市和地方劳动力市场的视角看待最低工资的重要性。 基于地域的视角表明，政府在确定国家最低工资的未来走向时应保持谨慎，并有助于明确其对其他群体（如年轻人）的影响。 最重要的是，提高国家最低工资的政策必须与政府提升全国生活水平的更广泛目标相辅相成。 2026年4月1日，国民生活工资（NLW）上调至每小时12.71英镑。这使得基准税率超过了全国中位数工资的 two-thirds，这也是政府于2019年设定的最低目标。 在此情况下，英国最低工资位居G7国家前列（见图1）。其增长速度快于所有其他G7国家，尤其是在2015年宣布国家最低工资标准（见框1）之后。 自1999年引入最低工资以来，英国最低收入工人的收入增长速度超过了其他任何收入群体。2 而这一切都发生在失业率没有上升的情况下。 迄今为止，大量国际及英国特定研究形成的一种新兴共识发现，提高最低工资尚未产生负面就业效应。 但鉴于最低工资的快速上涨及其国际上的高水平，人们越来越普遍地讨论英国现在正处在“未知的领域”。4 在当前的政治经济背景下，关于“恰当”最低工资水平的争论已加剧： • 政治上有提升最低工资的意愿。政府于2024年赋予最低工资委员会（LPC）——该机构研究最低工资的影响并建议其未来水平——核算生活成本的职责。此外，以生活成本为由，绿党也呼吁将最低工资提高到15英镑（约相当于中位工资的79%）。5 另一方面，企业对今年最低工资和雇主国家保险缴费的同步上涨表示担忧，认为这增加了它们雇佣低收入员工的成本。 • 鉴于对青年失业问题的担忧，政府将18-20岁青年纳入成人最低工资标准的承诺有所降温，劳合社在其最新报告中建议采取更为谨慎的做法。7 • 学术界越来越关注最低工资对就业之外的影响，其对生产率、技能习得和工作质量的影响正受到越来越多的审视。 英国经济表现不均衡，导致各城市工资水平差异显著。因此，单一最低工资标准在全国各地的劳动力市场将产生不同的影响。 在日益空间化和城市化的经济政策背景下，城市——国家最大、最集中的劳动力市场——在英国的产业和劳动力市场战略中占据重要地位。9 它们也是政府提高全民生活水平的首要经济目标的核心。10 然而，在当前最低工资的辩论中，它们却被忽视了。 本报告阐述了最低工资对英国各城市的影响，旨在强调在思考国家最低工资的未来发展轨迹时，当地劳动力市场视角的重要性。 盒子1：英国最低工资政策时间线 工党在1997年的宣言中承诺设立国家最低工资。11 该政策于1999年推出时，低于英国中位工资的50%，且并未明确针对中位收入。 最低工资委员会作为独立法定机构与其同时设立。其职责是评估现行最低工资，并每年推荐未来工资标准。政府一直要求其考虑对就业、生活成本和地区的影响。最低工资委员会的建议一直被政府所接受。 自2015年“国民生活工资”政策公布以来，此职责范围已包括针对符合主要利率资格的同年龄段人群的中位收入进行目标涨幅。该目标——最初不低于全国中位收入的60%——于2019年提高至三分之二。政府最新的前瞻性指导已将此目标从最低标准调整为“关键参考点”，供LPC在考虑未来利率建议时参考。12 图2描绘了最低工资的演变情况，并标注了关键的政策变化。 箱子2：数据和 methodology 本报告考察了英国62个人口最多的城市和城镇，这些被定义为主要城市区域（PUAs）。¹³ 这些区域最能体现城市或大型城镇的“建成区”范围，而非各个地方当局的辖区范围。¹⁴ 它们构成了全国经济的六分之二，覆盖了全国最大且最集中的劳动力市场。 小时工资数据来源于当地政府按工作场所进行的《工作时长与收入年度调查》（ASHE）。小时工资率涵盖所有工人，并排除了加班费，以匹配LPC的方法论。报告数据与LPC指标略有差异，因为最低工资是与其他所有工人的中位收入进行比较，而非21岁及以上年龄段（NLW的适用年龄组），这是由于数据可用性原因。15 各城市中工资在NLW（最低工资覆盖范围）上下五便士范围内的工人占比数据来自LPC的报告。16 在汇总到PUA地理区域时，如有必要，则对中位数工资、工资十分位数和覆盖率进行插值。17 2026年的工资预测假设从2025年起名义增长率为3.8%，与LPC估计相符。距离最低工资1英镑内的工人数目，通过在PUA工资十分位数之间进行插值进行估算。 最低工资对英国城市的影响 国家生活工资是英国全国统一的标准。但英国各城市的经济表现各异，因此当地工人的工资水平也各不相同。这意味着，从相对角度来看，单一的国家标准会在不同城市造成诸多差异化的工资底线。 与实行国家最低工资标准的同行国家相比，这些差异的程度尤为明显。 最低工资占典型工资的比例在全国各地有所不同。 理解最低工资对劳动力市场影响的一个有用方法是将其水平与中位工资进行比较——这被称为它的“影响程度”。政府的明确目标是实现全国最低“影响程度”达到三分之二。在实践中，这意味着各城市的最低工资相对于当地中位收入会有很大差异。 基于当地感染情况，在62座英国城市中，已有45个城市达到了三分之二的标准，主要位于大南地区以外（见图3）。这包括曼彻斯特、伯明翰、利兹、纽卡斯尔和谢菲尔德等大城市。 图3：最低工资在英格兰北部地区影响最大 各城市的地方特色小吃种类繁多。在唐克斯特、威根和桑德兰，最低工资超过了当地中位工资的80%。唐克斯特的地方特色小吃比例（82%）在经合组织国家排名中位列第三，仅次于哥伦比亚和哥斯达黎加。这意味着在约克郡这座城市，最低工资收入者每小时仅比典型当地工人少赚2.80英镑。 相比之下，苏格兰的一些城市以及大东南地区的一些城市的地方消费支出低于三分之二标准。雷丁的地方消费支出为53%，这意味着最低工资工作者每小时比中位数工资工作者少赚10英镑。剑桥（55%）和伦敦（59%）的数据大致与经合组织平均水平一致，略高于澳大利亚和德国。 当地消费水平直接与城市的平均工资水平相关，主要由当地经济的生产力决定。如果图3展示的是前沿岗位、生产力或可支配收入，其形态也会相似。高消费、低生产力的城市也往往就业率最低。 结果是国家最低工资对困境中的城市劳动力市场影响最大，因此其任何水平上的变化对这些地方的影响都最为重大。 2019年公布了全国三分之二的目标。但英国各城市的地方数据早在五年前就开始达到这一水平，其中哈德菲尔德和惠灵顿于2014年率先达到（见图4）。 全国目标实施的第一年（2020年），近半数城市的地方美食占比超过三分之二。到2026年，大东南地区以外80%的城市将超过这一标准，而大东南地区内只有一半城市达到这一标准。 自2010年以来，城市间中位收入的变化随着当地“一口价”的变化而增加，如图5中的曲线随时间推移而趋于平缓所示。虽然2010年有三分之二的城市的当地“一口价”与中位数相差不超过五个百分点，但到2026年这一比例已下降到一半。 自2010年以来，大多数城市的本地企业数量有所增长（如图5所示，‘峰值’向右移动），但一些城市——主要位于大东南地区——则维持了较低的企业数量（如图所示，这些城市的‘峰值’向左延伸出更长的‘轨迹’）。 图5也显示了同一水平的本地消费占比在不同年份意味着不同的情况。唐克斯特在2010年的本地消费占比为59%（紫色点）。这将使其在2026年拥有第五低的本地消费占比，低于伦敦当前的本地消费占比（粉色点）。这归因于大多数城市在此期间经历的普遍工资停滞。21 当地物价上涨意味着更多工人工资接近最低工资标准 最低工资在不同城市的影响，关系到低薪工人。 最直接地，它决定了多少工人的工资是最低工资（即他们的工资直接由国家政府政策设定）——这被称为最低工资覆盖范围。全国大约有六分之一的工人受到最低工资的保护（即工资按或低于该标准支付）。22 在地方税负较高的城市，这种覆盖率更高。图6中的深绿色条形图显示，覆盖率从牛津的1%范围到桑德兰超过12%，在布拉德福德、布莱克浦和南安普敦等其他高税负城市，覆盖率均超过10%。 最低工资对员工薪酬的影响超越了直接领取最低工资的群体，并在整个工资分布中产生“溢出效应”。靠近最低工资线的员工其薪酬可能间接由最低工资决定，因为工资分布的底端会影响那些薪酬水平接近于此的企业和行业的工资结构。大约五分之一的员工每小时收入相当于或不超过国家最低工资标准以上一英镑。 在南安普顿和唐克斯特，几乎每三位工人中就有一人（如图6所示条形图总高度）。这与伦敦和牛津每十人中有一个人形成对比。各城市在这项指标上的差异范围（以绝对值计算）大约是最低工资直接覆盖范围内的差异范围的两倍。 观察接近最低工资标准的工人的收入，可以说明不同城市如何随时间推移吸收最低工资的上涨。图7展示了自2010年以来，在2026年最低工资涨幅最高和最低的城市中，工资略高于最低工资的工人占比如何随当地涨幅变化。 这表明，尽管各地区的本地案件数量都有所上升，但溢出效应却存在城市差异： • 当地低收入人口比例较低的城市，其接近最低工资标准的劳动者占比一直保持相似。在牛津，尽管最低工资已从当地中位工资的43%上涨至55%，但距离最低工资标准1英镑之内的劳动者占比仍维持在约10%。在牛津及类似城市（图7中的紫色线所示），工资分布的较低端随最低工资线一同上升（表现为线条向右移动，而非向上）。 • 居民收入中位数较高的城市未能以相同方式吸收（工资）涨幅。在桑德兰，当地居民收入中位数（从60%上涨至近80%）的增幅，伴随着接近最低工资标准工人占比（从18%上涨至近25%）的增加。在此地以及其他当地居民收入中位数较高的城市（绿色线条所示），更大比例的