上海国际金融中心发展离岸金融行动方案：要点解读

要点解读 发布时间：2026.06.17 发布部门：中国人民银行、国家发展改革委、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局、上海市人民政府 摘要：为落实党中央、国务院关于深化上海国际金融中心建设的决策部署，支持上海先行先试发展离岸金融，近日，中国人民银行、国家发展改革委、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局和上海市人民政府联合印发《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》（以下简称《行动方案》）。政策解读如下。 一、背景数据：人民币国际化现状与离岸市场格局 《行动方案》的出台有坚实的数据背景作为支撑。理解现有市场体量与差距，有助于把握方案各项举措的紧迫性与战略意图。 （一）跨境人民币收付金额年度趋势 2024年全国跨境人民币结算量约64.1万亿元，同比增长22.5%；2025年上半年为34.9万亿元，同比增长14%。 （二）人民币在主要国际货币职能中的份额变化 近年来，人民币在全球支付、贸易融资、外汇交易等国际货币职能中的份额显著增加，在 外汇储备职能方面所占份额略有减少。 （三）自贸离岸债发行历程与2025年重启 2023年上海自贸区债券发行规模创历史新高，根据Wind数据，全年发行规模达856亿元。央行在2023年5月对商业银行进行了窗口指导，要求银行停止购买那些在上海自贸区没有实际业务的发行人发行的债券，这实质上是叫停了城投公司借道自贸区进行脱离实体业务的融资，目的是遏制无序发债和潜在风险。直至2025年“两头在外”新规落地，自贸离岸债发行重启。 （四）CIPS与跨境人民币业务规模趋势对比 CIPS（人民币跨境支付系统，Cross-border Interbank Payment System）2024年交易总量175.49万亿元，同比增加42.6%，覆盖全球185个国家和地区。 （五）主要离岸人民币中心存款规模分布 在全球主要离岸人民币中心中，香港人民币存款规模占绝对主导，是上海离岸功能建设最直接的合作伙伴。 二、《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》解读 （一）前言及政策背景 【原文】 为落实党中央、国务院关于深化上海国际金融中心建设的决策部署，支持上海先行先试发展离岸金融，近日，中国人民银行、国家发展改革委、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局和上海市人民政府联合印发《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》。 支持上海先行先试发展离岸金融是以习近平同志为核心的党中央着眼中国式现代化全局作出的重大部署，是新发展阶段进一步增强上海国际金融中心全球竞争力和影响力的重要举措。 【解读】 六部门联署是本方案最重要的信号。以往离岸金融政策多为央行或外汇局单独发文，此次拉上发改委、证 监会同时署名，说明从顶层设计、制度授权到监管框架均已打通，不是单一监管窗口的试点，而是系统性制度推进方案。从具体数据来看，香港目前离岸人民币存款约9918亿元（2024年11月），是全球最大离岸人民币中心；上海2024年跨境人民币结算量达29.8万亿元，但离岸功能建设仍有明显短板。本方案正是为填补这一缺口。 （二）总体要求 【原文】 在上海率先构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系，聚焦服务我国近年来逐渐形成的离岸经济金融需求，为“走出去”企业打造安全可靠的“金融避风港”。 到2027年末，初步建立适应离岸金融业务的业务规则、风险管理和处置、营商环境等制度体系；到2030年末，逐步形成相对成熟的离岸金融制度和法治体系；到2035年末，成为离岸、在岸高水平统筹协调发展的战略枢纽。 【解读】 三阶段目标（2027/2030/2035）是方案推进的时点框架，"对标国际高标准经贸规则"和"制度型开放"，或表明主动向CPTPP、DEPA等高标准规则看齐。2030年目标中"为在岸金融体系改革开展测试"一句较为关键，意味着离岸市场将承担制度压力测试功能，是在岸改革的"试验田"。从数据背景看，当前人民币资本项下结算已达47.8万亿元，在岸-离岸联动的制度需求已较为迫切。 （三）支持在浦东新区开展离岸金融先行先试 【原文】 试点通过“物理集聚”“主体限定”“账户隔离”等方式探索离岸金融适度集聚和有效隔离，更好集聚全球优质金融要素和资源，支持我国“走出去”企业海外分（子）公司以及共建“一带一路”国家和地区优质企 业等境外企业主体使用离岸金融服务。 鼓励上海市制定企业获得离岸金融服务的标准、流程和监管办法。研究设立离岸银行等离岸金融机构的可行性。 【解读】 "三原则"（物理集聚、主体限定、账户隔离）是在不触动全面资本账户开放前提下，在浦东内部划出"制度围栏"，与FT账户体系逻辑一脉相承。 "研究设立离岸银行可行性"是历史上首次在六部门联署文件中将此提上议程。参考新加坡离岸银行体系：2024年新加坡离岸银行资产规模超4万亿新元（约22万亿人民币），是其金融中心竞争力的核心支柱。上海若能推进，意义还是很重大的。 覆盖主体范围扩展至"共建一带一路优质企业"，说明方案不仅服务中国企业，而是面向更广泛的国际客群，与目前跨境人民币覆盖全球166个国家和地区的网络形成协同。 （四）资金流动与账户管理 【原文】 支持银行业金融机构依托自由贸易账户（FT账户），为符合条件的企业主体开展离岸贸易、离岸租赁、离岸航运、全球财资管理等特定离岸业务提供金融服务。支持上海自贸试验区分账核算单元（FTU）在专项额度内投资自贸离岸债。按照"一线放开、二线管住、交易留痕、风险可控"原则，优化离岸金融跨境资金管理。 【解读】 FT账户体系自2014年设立以来持续升级，此次将其明确为离岸金融主载体，是存量制度的增量延伸。最新一次升级（2025年）已允许部分试点企业资本项下享受接近离岸账户的待遇，为此次方案的落地打下基础。 FTU在专项额度内投资自贸离岸债是最具增量含义的条款——额度规模尚未公布，是后续最值得跟踪的关键变量。结合图3所示自贸债发行规模的起伏历史，"专项额度"机制设计将直接决定市场重启的深度。 （五）数字化应用 【原文】 依托数字人民币国际运营中心，在安全可控前提下建设和运营数字人民币跨境、离岸和区块链基础设施，稳妥推进与境外金融基础设施的互联互通，稳步促进数字人民币在离岸业务中的应用和场景拓展。 【解读】 截至2024年9月，数字人民币（e-CNY）跨境支付规模已突破3.1万亿元，覆盖全球89个国家和地区，其中东盟和中东贡献约67%的交易量。今天同步宣布的上海数字人民币国际运营中心全面投运，是该条款的最直接落地载体。 "与境外金融基础设施互联互通"对接的是BIS创新中心的mBridge多边央行数字货币桥项目。mBridge已于2024年从BIS"毕业"进入新阶段，中国是核心参与方。上海离岸中心若能承接mBridge等跨境结算基础设施，数字人民币在全球贸易结算中的实际渗透率将大幅提升。 （六）离岸金融业务 本章是方案最核心的业务框架，以下对六类首批试点业务逐条呈现原文与解读。 1.（总则）首批试点范围与节奏 【原文】 支持浦东发展人民币离岸交易、跨境贸易结算和海外融资服务，根据实际需求和风险情况，按照“成熟一类、实施一类”的原则小切口稳步探索离岸金融试点业务。 首批试点业务包括离岸贸易金融服务、自贸离岸债、离岸再保险、财资中心资金运营、离岸人民币外汇交易、非居民个人金融服务等。试点业务需履行国际收支申报义务、金融账户涉税信息尽职调查和信息报送义务。 【解读】 "成熟一类、实施一类"意味着不会大水漫灌式推进，政策窗口打开，业务落地分批进行。六类首批业务均有一定制度基础，离岸银行、离岸资产管理等高阶业务留待后续。 FATCA/CRS涉税信息报送义务是方案能够被六部门接受的前提之一，意味着上海离岸中心是"高标准合规中心"而非"税务洼地"，这也是区别于开曼、BVI等传统离岸中心的核心差异。 2.离岸贸易金融服务 【原文】 支持上海自贸试验区临港新片区离岸贸易金融服务综合改革试点扩围。支持全球优质贸易商设立离岸贸易专业公司。 优先发展基于大宗商品交易等具备一定基础的离岸贸易金融服务，适时将离岸贸易金融服务管理模式扩大到更多的贸易业务场景。 【解读】 这是六类首批业务中制度基础最成熟的一项，临港试点已运行多年，此次扩围落地摩擦最小。 "优先发展大宗商品交易相关离岸贸易金融"是关键定向，与上期所、INE的大宗商品定价功能直接挂钩。2024年中国在石油、铁矿石等大宗商品领域的人民币结算比例持续提升（澳大利亚矿企已同意部分铁矿石对华贸易改用人民币），离岸贸易金融的配套是实现贸易结算人民币化的必要基础设施。 3.自贸离岸债 【原文】 在遵循"两头在外"原则和对标国际良好实践基础上，加快推进自贸离岸债高质量发展，进一步拓宽"走出去"企业及共建"一带一路"国家和地区等优质企业的投融资渠道。设置上海自贸试验区分账核算单元投资自贸离岸债专项额度，推动市场扩容增量。 【解读】 "两头在外"是结构核心：发行主体境外注册、投资者为境外机构，与2023年城投主导下的自贸债有本质区别（参见图3）。2023年叫停的根源正是"两头在内"的城投主体大量涌入，与离岸金融的设计初衷背道而驰。 2024年香港点心债发行规模超7000亿元，新加坡离岸人民币债券市场亦持续扩容。自贸离岸债若能遵循"两头在外"原则稳步推进，有望逐步形成差异化于香港点心债的独立市场生态。专项额度规模是最值得跟踪的数据点，或将随实施细则披露。 4.离岸再保险 【原文】 支持符合条件的再保险专营机构将归集的国际分入资金依法依规办理再保险保费境外投资及赔款收付结算等，开展跨境再保险分入业务收入境外投资便利化试点。 【解读】 本条相对聚焦，是再保险专业领域政策。截至2025年3月底，上海国际再保险登记交易中心已有93家机构注册（含16家境外机构），累计登记保费1132.78亿元，累计交易保费7555.53万元。整体规模偏小，本条将为其提供资金双向循环的制度突破。对债券市场直接影响有限，但对保险资产管理机构有明确利好。 5.财资中心建设 【原文】 支持上海市开展跨国公司财资中心试点，鼓励跨国公司设立国际财资中心。按照“一线放开、二线管住”原则，制定配套资金运营管理政策，支持财资中心归集海外资金，强化风险管理，便捷高效实现跨国公司全球资金管理和使用。鼓励上海市对财资中心给予配套扶持。 【解读】 财资中心是跨国公司全球资金管理的核心节点，目前主要集聚在新加坡和香港。新加坡2024年已有超过150家跨国公司在新设立区域财资中心，享受优惠税率（最高5%）。 "鼓励上海市给予配套扶持"暗示税收优惠等配套有望跟进，这是吸引跨国公司总部或财资中心落户的实质性诱因。财资中心竞争的关键不在金融政策，而在税负、法律环境和营商便利度——这也是上海相对新加坡的主要短板，需要系统性配套改革。 6.人民币离岸外汇交易 【原文】 支持符合条件的商业银行开展上海自贸试验区离岸人民币外汇交易业务。支持外汇交易中心提升离岸外汇交易服务能力，推动人民币对非美货币直接交易发展。依托外汇交易中心平台，汇聚全球外币对、外币货币等外币市场流动性，增强国际资本配置功能。 【解读】 本条与今日潘行长宣布"授权六大行在上海自贸区开展离岸人民币外汇交易"直接呼应，是制度文件层面的配套落地。根据BIS2025年4月最新调查，人民币外汇交易份额升至8.5%（排名第五），较2022年的7%明显提升。CNY-CNH价差长期存在，此次政策有助于在岸-离岸价格融合。 "推动人民币对非美货币直接交易"和"汇聚全球外币对流动性"两个目标的野心远超单纯的汇率管理：目标是让CFETS成为有全球外汇市场定价功能的平台，这是上海竞争伦敦、纽约外汇市场地位的长期战略路径。 7.非居民个人金融服务 【原文】 支持在东方枢纽国际商务合作区等区域为非居民个人提供金融服务，合理布局零售业务网点，优化账户开立和办卡流程，更好满足非居民个人的商务往来、日常消费等场景的支