中国地方政府债券绿色化：撬动全球绿色资本的关键路径

北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室2026年5月25日 北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室成立于 2021 年，致力于气候政策、宏观金融与可持续金融领域的政策研究。实验室发展的目标是成为相关领域的世界一流智库，为政府部门与监管机构提供高水平的政策研究成果以及意见建议，并积极推动相关领域的实践创新与国际交流合作。宏观与绿色金融实验室立足深厚的学术背景和丰富的学界及业界资源，与高校智库、国际组织、行业机构长期稳定合作，取得了丰硕的研究成果。 课题组成员： 何晓贝北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室副主任李丽娜北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室高级研究专员吴明华北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室高级研究专员 致谢： 本课题组诚挚感谢英国外交、联邦和发展事务部的大力支持与指导。此外，课题组诚挚感谢巴晴（HashKeyGroup）、常殊昱（中国社会科学院世界经济与政府研究所）、陈嘉奇（工银亚洲）、沈双波（中诚信）、谢文泓（气候债券倡议组织）为课题报告提出的宝贵修改意见。 图表目录...................................................................................... i名词解释...................................................................................... i执行摘要..................................................................................... 1 一、.引言.................................................................................... 4 二、.研究背景及意义..................................................................... 5 (一)中英经济财金合作为研究提供战略支点与实践基础........................5(二)英国金融市场是动员全球绿色资本的最佳枢纽................................6(三)中国现实需求赋予研究紧迫的政策意义与实践价值........................7 三、.中国的政策概览与市场实践...................................................... 9 (一)绿色地方债发行政策梳理....................................................................91..地方举债权限逐步放宽....................................................................92..地方举债渠道有所突破................................................................. 103..绿色主权债券框架建立................................................................. 12(二)绿色地方债市场现状......................................................................... 121..境内市场绿色地方债发行情况..................................................... 132..离岸人民币绿色地方债发行情况................................................. 153..境内外“绿色溢价”分析............................................................. 19 四、.潜在需求与核心挑战............................................................. 22 (一)聚焦地方政府专项债券..................................................................... 22 (二)境外发行地方政府债券发行潜在需求识别..................................... 23 1..政策空间：聚焦财政健康且拥有试点权限的省市..................... 232..融资需求：聚焦计划投资规模较大的省市................................. 263..综合结论：广东、浙江和北京最具发行潜力............................. 27(三)绿色地方债境外发行面临核心挑战................................................. 271..政策框架缺位................................................................................. 282..经济激励不足................................................................................. 283..专业经验欠缺................................................................................. 284..绿色项目准备不足......................................................................... 28 五、.主要结论与政策建议............................................................. 29 参考文献................................................................................... 31 附件.......................................................................................... 35 附1：中国离岸人民币地方债发行情况(2021年-2025年)..................... 35附2：中国31个省市政府财政经济实力与债务风险情况(2024年)...... 38 图表目录 图.1：.中国长三角地区“投向绿”债券发行规模中地方债占比情况(2024年).... 14图.2：.中国境内发行的政府债券规模中境外投资者占比(2022年-2024年).......... 15图.3：.中国离岸人民币地方债发行规模及占比情况(2021年-2025年).................. 16图.4：.中国离岸人民币地方债发行平均期限(年)(2021年-2025年)........................ 18图.5：.不同期限的中国离岸人民币地方债发行只数(支)(2021年-2025年)............ 18图.6：.中国离岸人民币地方债平均票面利率(%)(2021年-2025年)........................ 19图.7：.中国新增地方债发行额中一般债与专项债的占比(2015年-2024年).......... 23图.8：.中国专项债自审自发试点省份财政与债务情况比较(2024年).................... 25 表.1：.中国在港澳发行离岸人民币地方债(2021年–2025年)................................. 11表.2：.中国离岸人民币地方债累计发行数量和规模统计(2021年-2025年).......... 17表.3：.境内外地方债的发行量加权平均票面利率(%)(2021年-2025年)................ 20表.4：.中国专项债自审自发试点与非试点省份财政经济与债务情况比较(2024年)............................................................................................................................ 24表.5：.中国专项债自审自发试点省份及海南省重大项目及其投资计划(2025年)............................................................................................................................ 26 名词解释 执行摘要 本报告构建了系统性分析框架，旨在系统评估中国地方政府债券（简称“地方债”）1绿色化的发展现状、潜力与路径。分析围绕两个相互关联的核心维度展开：政策空间（地方政府债券发行与管理的权限）和融资需求（真实、可持续的绿色项目融资需求）。通过政策梳理与数据分析，本报告揭示了中国地方债绿色化的关键瓶颈，并识别出最具潜力率先开展境外发行的地方政府。研究结论为推动中国地方政府有效利用国际绿色资本市场、深化中英可持续金融合作提供了切实可行的政策参考。 (一)境外发行绿色地方债的战略意义 绿色投资需求巨大，结构性融资缺口亟待填补。在“碳达峰、碳中和”目标引领下，中国各省市在能源转型、清洁交通、生态环保及可持续城市建设等领域催生了规模庞大且持续增长的绿色投资需求。此类项目普遍具有投资周期长、资本密集的特点，对长期、低成本绿色资金形成刚性需求。作为绿色项目的主要实施主体，地方政府面临巨大融资缺口，动员国际资本已成为必然的战略选择。地方债，特别是地方政府专项债券（简称“专项债”），凭借其“债项对应项目”、偿债来源与项目收益挂钩的制度设计，高度契合国际贴标绿色债券标准，是推动地方债绿色化与国际化的最具潜力的工具。 推动地方政府债券国际化、对接全球绿色资本渠道，具有超越资金补充的深层战略价值。一是借助国际市场力量，可加速国内绿色债券标准、信息披露要求及气候治理框架与国际主流规则接轨。二是主权及次主权绿色债券的发行可建立关键定价基准，便利中国企业进入全球绿色投资者群体。三是推动人民币国际化。通过在离岸市场发行更多高质量的人民币计价绿色政府债券，不仅可丰富国际投资者可投资的人民币资产类别、缓解离岸人民币资产短缺问题，还能增强全球对人民币作为绿色、低碳、可持续投资载体的信心。 中英合作为此提供了坚实基础。中英经济财金合作持续深化，为绿色政府债券领域的知识共享与市场联通奠定了坚实基础。2025 年 1 月，第十一次中英经济财金对话将“可持续政府融资”列为重点合作领域；同年 4 月，中国财政部依据《绿色主权债券框架》在伦敦证券交易所成功发行首笔人民币绿色主权债券，为地方政府探索境外绿色债券发行提供了政策先例并提振了市场信心。伦敦凭借其成熟的监管框架、深厚的国际资本池及高度专业化的绿色金融生态系统，是提升中国绿色地方债国际公信力的理想平台。 (二)市场条件与主要挑战 市场潜力巨大但尚未充分释放。目前境内市场“贴标”绿色地方债发行有限，但大量地方债资金实质上投向绿色产业（“投向绿”）。202