研报总结
核心观点： 自20世纪90年代初独立以来，高加索和中亚地区（CCA）的财政政策在支持经济和结构转型中发挥了核心作用，包括建立现代税收制度、重组公共支出和创建新的财政机构。尽管该地区国家起步时具有相似的宏观财政状况，但它们的改革轨迹差异很大，反映了制度发展、冲击暴露和政策选择的不同。尽管一些国家取得了重大进展，但向市场资源分配的转变仍然不均衡，这反映在CCA部分地区公共预算和国有企业持续存在的巨大影响以及私营部门作为增长和就业创造引擎的作用仍然有限。这些结构性因素，加上高产出和收入波动性以及中央计划持续存在的制度遗产，继续塑造该地区财政政策的运作环境。
关键数据和研究结论：
- 历史和制度遗产： 大多数CCA经济体在20世纪20年代末至20世纪90年代初都处于苏联中央计划之下。与中欧国家相比，这种不同的历史经验对治理结构、预算机构和国家在经济决策中的作用产生了持久的影响。
- 财政制度和国家作用： CCA国家在过去十年中在加强财政治理方面取得了显著进展，特别是在预算透明度和监督方面。然而，该地区部分国家的国家在经济中的作用仍然很大。公共预算和国有企业继续占经济活动的重要份额，特别是在基础设施、能源、交通和金融领域。
- 中期框架和财政规则： 大多数CCA国家制定了旨在锚定财政纪律和可持续性的数值财政规则，最常见的形式是对公共债务和财政平衡的限制。规则的制定和覆盖范围差异很大。亚美尼亚、格鲁吉亚和哈萨克斯坦运营相对全面的框架，将债务和平衡规则与支持性程序相结合，而其他国家则依赖更简单的约束，制度支持有限。
- 自动稳定器： CCA的自动稳定器通常规模较小，响应能力有限，与中欧和发达经济体相比。在收入方面，大多数国家依赖平坦的个人所得税制度，这降低了收入波动对收入的周期性敏感度。在支出方面，社会保障制度往往规模较小，目标性较弱。
- 财政风险管理： 该地区在识别和管理财政风险的制度安排方面有所加强，但实践仍然不均衡。大多数国家现在发布财政风险声明或在其预算文件中包含专门的风险分析，涵盖宏观经济冲击、国有企业、公私合作伙伴关系、金融部门敞口和长期压力，如人口和气候变化。
- 财政政策有效性： CCA的财政政策在平均情况下表现出一些逆周期行为，但与中欧国家相比，其反应较弱且不够稳健。尽管CCA的总体财政平衡在经济扩张期间趋于改善，在经济衰退期间趋于恶化，但估计的逆周期程度较小，且对估计方法敏感。
- 财政可持续性和风险敞口： 财政可持续性在CCA中仍然普遍保持，公共债务水平按国际标准来看一般适中，尽管这一总体画面掩盖了各国和不同时间之间的巨大异质性。尽管平均债务比率仍然低于许多新兴市场同行观察到的水平，但一些石油进口经济体记录的债务水平接近或高于GDP的50%，与新兴欧洲相当，反映了不断上升的债务比率和财政缓冲的侵蚀。
改革重点：
- 重新校准财政规则以支持稳定： 应该关注加强其设计、执行和操作相关性，以更好地支持逆周期财政政策，同时保持可持续性。
- 以可信的中期财政框架锚定政策： 应该侧重于使其更具约束力、透明度和操作性，以指导年度预算决策。
- 加强自动稳定器： 对自动稳定器的改革可以增强对经济波动财政反应的及时性、可预测性和公平性，同时限制对任意措施的依赖。
- 增强财政风险管理和建立缓冲： 政策重点可以理解为三个互补的维度：加强识别和披露财政风险，改进减轻其可能性和影响机制，以及建立足够的缓冲和准备金以吸收风险实现时的冲击。
