产业政策与法规研究

赛 迪 研 究 院主 办 2026年4月20日总第61期2第期 本期主题 □发达经济体产业政策协同的制度逻辑与实践启示 『所长导读』 在全球产业链加速重构、新一轮科技革命深入发展、国际科技竞争日趋激烈的背景下，产业政策协同已成为主要经济体提升区域竞争力的关键抓手。美国、欧盟、日本等发达经济体纷纷通过制度创新和机制重构，强化政策间的协调配合，力求形成政策合力，以整体姿态参与国际竞争。深入研究和借鉴这些国家和地区的经验做法，对于完善我国产业政策协同机制、提升国家治理效能具有重要的现实意义。 本期主题为《发达经济体产业政策协同的制度逻辑与实践启示》，首先分析了产业政策协同的概念内涵、时代背景和核心价值，阐明有效协同对于提升政策效能、稳定市场预期、打破行政壁垒、凝聚发展合力的重要意义；其次分别梳理了美国 "战略引领与跨部门协同 "、欧盟 " 超国家联盟协调 "、日本 " 官民协调与全周期支持" 三种典型模式的具体做法和制度特色；最后总结美欧日三方经验，从健全央地联动治理机制、完善部门横向协同机制、推动区域协调联动发展等方面提出对我国的启示建议。本期内容的不足之处，请各位读者批评指正。 赛迪研究院政策法规所（工业和信息化法律服务中心）所长 彭健2026 年 4 月 20 日 目 录目 录CONTENTS 本期主题：发达经济体产业政策协同的制度逻辑与实践启示 一、产业政策协同的内涵和意义……………………………………1 （一）产业政策协同的概念界定……………………………………………………1（二）产业政策协同的时代背景……………………………………………………1（三）产业政策协同的核心价值……………………………………………………2 二、美国：战略引领与跨部门协同的产业政策新范式……………2 （一）以战略目标统领政策方向……………………………………………………3（二）以跨部门协调打破行政壁垒…………………………………………………3（三）联邦与州联动推动政策落地…………………………………………………4（四）以公私合作激活市场力量……………………………………………………5（五）以区域组织补充协调网络……………………………………………………5 三、欧盟：超国家联盟的产业政策协同之道………………………6 （一）以统一规则锚定协同方向……………………………………………………6（二）以专项法案深化产业协同……………………………………………………7（三）以机制创新提升协同效能……………………………………………………8（四）以专门机构保障协同落实……………………………………………………8 四、日本：官民协调与全周期支持的产业政策协同模式…………9 （一）顶层战略的持续迭代与聚焦…………………………………………………9（二）官民协调机构的制度化管理…………………………………………………9（三）全周期研发陪跑支持机制…………………………………………………10（四）精准灵活的政策工具组合…………………………………………………11 五、美欧日产业政策协同经验的总结与启示……………………12 （一）美欧日三种产业政策协同典型模式的比较分析…………………………12（二）对我国的启示………………………………………………………………13 本期主题： 发达经济体产业政策协同的制度逻辑与实践启示 在全球产业链加速重构、科技竞争日趋激烈的背景下，产业政策协同已成为主要经济体提升区域竞争力的关键抓手。美国、欧盟、日本等发达经济体纷纷通过制度创新和机制重构，强化政策间的协调配合，力求形成政策合力。深入分析这些国家和地区的经验做法，对于完善我国产业政策协同机制具有重要的借鉴意义。 与 动 态 调 适， 力 求 形 成“1+1>2”的政策合力。 从本质上讲，产业政策协同包含三个层面的含义：一是纵向协同，即中央与地方、上级与下级政府之间的政策衔接与配合，确保顶层设计与基层实践的有效贯通；二是横向协同，即同一层级不同政府部门之间的政策协调，避免职能交叉、政策冲突或重复建设；三是内外协同，即政府与市场、企业、高校、科研机构等社会主体之间的互动合作，形成多元主体共同参与的政策网络。 一、产业政策协同的内涵和意义 （一）产业政策协同的概念界定 产业政策协同，是指围绕特定产业发展目标，政府各职能部门、不同层级政府之间，以及政府与市场、企业、社会组织之间，通过制度化的协调机制，实现政策目标一致、政策工具互补、政策执行联动的过程。它不是简单的政策叠加，而是强调政策主体之间的有机配合 （二）产业政策协同的时代背景 当前，全球正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球产业链供应链加速重构。在这一背景下，产业政策协同的重要性日益凸显。 技术竞争的前沿性要求政策协 同。人工智能、量子计算、生物技术、新能源等前沿领域，技术迭代快、研发投入大、产业链条长，单靠某一部门或某一地区的政策资源难以形成突破。必须整合科技、产业、财政、金融、人才等多方政策，构建从基础研究到产业应用的完整创新链。 具有重要价值。 提升政策效能，避免资源浪费。政策碎片化会导致重复投入、相互抵消甚至内耗。通过协同机制，可以优化政策资源配置，集中力量办大事，提高财政资金使用效率。 稳定市场预期，增强企业信心。政策朝令夕改、政出多门，会增加企业决策的不确定性。协同机制有助于形成稳定、透明、可预期的政策环境，让企业敢于进行长期投资和战略布局。 产业竞争的系统性要求政策协同。现代产业竞争已不再是单一产品或单一环节的竞争，而是产业体系、创新生态、供应链韧性的综合竞争。政策制定必须跳出部门本位和地域局限，从国家整体利益出发，统筹推进产业发展、区域协调、环境保护、社会稳定等多重目标。 打破行政壁垒，促进要素流动。纵向和横向的协同机制，能够打破地方保护和部门分割，促进人才、资本、技术、数据等要素在更大范围内自由流动和高效配置，释放统一大市场的规模效应。 全球博弈的复杂性要求政策协同。面对贸易保护主义抬头、地缘政治风险加剧的外部环境，各国纷纷加大产业政策支持力度。要在激烈的国际竞争中赢得主动，必须统筹国内国际两个大局，协调外交、外贸、科技、产业等政策工具，形成应对外部挑战的整体合力。 凝聚社会共识，形成发展合力。协同机制为政府、企业、学界、公众提供了对话协商的平台，有助于平衡各方利益诉求，凝聚改革发展的共识，形成推动产业升级的社会合力。 （三）产业政策协同的核心价值 二、美国：战略引领与跨部门协同的产业政策新范式 有效的产业政策协同，对于提升国家治理效能、推动高质量发展 尽管美国历来标榜自由市场理 念，在官方话语体系中较少提及“产业政策”，但历史与现实均表明，美国不仅长期实施产业政策，更在近年来发展出一套复杂精密的协同体系。这一体系以国家战略为牵引，通过立法框架整合、跨部门协调、联邦与州联动以及公私深度合作，将市场机制与国家意志有机融合。 沿方向，实现了产业扶持与基础研究的跨期协同。《通胀削减法案》则以约3690亿美元清洁能源补贴为杠杆，通过差异化税收激励设计，引导社会资本向本土清洁技术产业聚集，彰显了财政政策与产业、气候目标的深度耦合。 保持政策延续与迭代。2025年《大而美法案》虽调整了部分新能源补贴条款，但通过全额研发费用扣除、固定资产加速折旧等税收安排，持续吸引制造业回流。这种“战略稳定、工具迭代”的演进逻辑，保 障 了 产 业 政 策 的 连 贯 性 与 适 应性，体现了不同政府间在“制造业回归”核心目标上的政策协同与工具创新。 （一）以战略目标统领政策方向 发挥顶层设计的统领功能。近年来，美政府连续出台多份纲领性文件，构建了产业发展的战略坐标系。《先进制造业美国领导者战略》勾画了制造业振兴的技术路线；《国家安全战略》将经济技术实力置于国家安全的核心位置；《关键和新兴技术国家标准战略》则锁定了人工智能、量子科技、半导体、先进通信等战略技术方向。这些文件层层嵌套、相互支撑，共同构成产业政策的顶层设计。 （二）以跨部门协调打破行政壁垒 建立高层统筹机制。国家安全委员会（NSC）与国家经济委员会（NEC）在科技竞争、供应链韧性等跨域议题上发挥统筹功能，确保经济政策与外交、安全布局相互协调。科技政策办公室（OSTP）与国家科学技术委员会（NSTC）则负责协调联邦研发优先事项，整合联 总体部署重大立法。《芯片与科学法案》堪称美国产业协同立法的标杆。该法案拨出逾520亿美元支持半导体制造，同时授权近2000亿美元用于未来十年的科研投入，重点覆盖人工智能、量子计算等前 邦研发投入，保障各机构科研方向与国家战略技术清单保持一致。 （三）联邦与州联动推动政策落地 发挥联邦资金的撬动作用。联邦的大规模补贴与税收减免，是撬动州级协同的核心工具。申请《芯片与科学法案》《通胀削减法案》资助时，企业需提交对当地就业、社区发展的贡献方案，这促使州及地方政府配套职业培训、基建升级、审批便利化等支持措施。 设 置 专 项 协 调 岗 位。 针 对 重大专项，美政府设立跨部门协调岗位。如商务部及国家经济委员会曾设置专职“芯片协调官”，专职负责推动《芯片法案》的跨部门落实。面对突发挑战，则组建临时性跨部门工作组——如疫情期间由商务部长、运输部长领衔的供应链危机应对小组，实现联邦资源的快速调度。 激发地方竞争的积极效应。为争夺晶圆厂、电池工厂等大型项目，各州竞相推出土地、税收、基建配套方案，与联邦优惠叠加后形成强大引力。这种“联邦+地方”的补贴组合虽放大了政策效果，但也需关注公共资源向头部企业过度集中的潜在风险。 运用法律授权工具。《国防生产法》赋予行政当局以国家安全为由调配企业产能、提供融资担保的权限。该法在疫情期间用于医疗物资保供，平时则支持关键矿产加工、电池材料等战略性产业，成为跨部门资源调度的法律抓手。 引导产业的空间集聚。联邦政策有意引导产业地理集聚。商务部经济发展局（EDA）通过“区域技术与创新中心”等项目，资助由大学、企业、地方政府联合申报的方案，推动创新资源从传统沿海中心向内陆扩散，本质上是一种空间维度的协同布局。 持续改进协同机制。美国政府问责局（GAO）对“制造业美国”（Manufacturing USA）网络的评估揭示了协同痛点：参与部门战略更新节奏不一、审批程序冗长。对此，GAO建议以立法统一规划周期、优化审批流程，体现了对协同机制的持续审视与改进。 形成目标导向的稳定协作结构。 （四）以公私合作激活市场力量 政府分担创新风险。在私人资本畏难的长周期、高风险领域（先进芯片制造、前沿清洁能源），政府通过直接资助、贷款担保、远期采购等方式分担前期风险，增强企业投资信心。新冠疫苗研发的“曲速行动”即是政府承担研发与量产风险、提前承诺采购的范例。能源部贷款办公室则为大规模清洁能源项目提供关键债务融资。 同步推进人力资源积累。重大产业项目普遍纳入劳动力发展要求的范围。政府资助与社区学院、工会培训体系对接，保障投资所创岗位有充足的合格本地劳动力供给，实现产业投资与社会政策的协同。 （五）以区域组织补充协调网络 除联邦主导与公私协作外，区域合作组织构成美国产业政策协同的重要中间层。这些组织通常由县市地方政府自愿联合形成，旨在超越单个行政辖区的界限，从区域整体利益出发，通过协同规划、基础设施共建、经济政策协调等方式，优化资源配置，避免恶性竞争，促进 区 域 经 济 一 体 化 发 展 和 产 业 集群竞争力提升。美国区域合作组织形 式 多 样， 包 括 政 府 联 合 会、 区域规划委员会、特区管理局等。它们在法律上虽无强制管辖权，但其核心功能在于提供协商平台、制定战略愿景、实施共同项目。在产业协同方面，其主要作用体现在破解行政分割、塑造整体竞争力和引导功能互补。其中，南加州政府协会（SCAG）的实践，堪称以区域性 搭建创新协作平台。“制造业美国”网络是典型代表。该网络在增材制造、数字制造、生物制造等领域设立17家研究所，由