从数据感知到智能决策：构建基于本地化AI的“智慧政务”闭环体系研究

澳门互联网研究学会 智库工作组 智库 澳门互联网研究学会 作者 张荣显 澳门互联网研究学会会长盛绮娜 澳门互联网研究学会理事长李京澳门互联网学会研究员 工作组成员 麦韵莉 澳门互联网学会研究员肖蕙娜 澳门互联网学会研究员冯斯敏 澳门互联网学会研究员刘源 澳门互联网学会研究员陈美宇 澳门互联网学会研究员 内容介绍 由澳门互联网研究学会发布的《从数据感知到智能决策：构建基于本地化AI的“智慧政务”闭环体系研究》（2026年4月），探讨人工智能对政务治理的变革性影响。当前人工智能在政务治理的应用面临不同文化与语境的隔阂、数据孤岛与响应滞后、数据主权与安全问题等多重挑战。为此，报告提出基于AITL（AI-in-the-Loop, 人工智能回圈）与HITL（Human-in-the-Loop, 人机回圈）的“社交智能”解决方案，构建LECA（感知—交互—创作—行动）双环体系，可有效打破传统政务处理中各环节割裂的局面，提升政府决策效率，推动政务逻辑从被动响应向主动感知、数据驱动转变。报告以澳门为实证样本，强调人工智能需与人类决策深度融合，通过建立本地化知识库、实施数据分级分类安全部署及确立人机协作范式，以技术赋能破解跨文化数字治理难题，重塑政府与市民关系，推动构建既具智慧高度又有民生温度的现代化治理体系。 目录 01内容介绍 03一、绪论：全球视野下的数字治理新趋势 030405（一）从“电子化”到“智能化”：全球政务转型的方向（二）挑战与机遇：智慧政务的“普适性难题”（三）研究价值 06二、核心理念：构建基于AITL与HITL的“社交智能”闭环 06060808（一）概念定义（二）理论模型：LECA双环体系（三）技术路径：本地化知识库+分级分类部署（四） 应用场景：多元化公共服务场景的构建 09三、实证研究：澳门作为“复杂场景”的验证样本 0909（一）应用案例：重点领域的数智化创新示范（二）应用成效：流程优化与价值释放 10四、解决方案的普适性与价值 10（一）可复制的“模块化”逻辑 10（二）跨区域协同的潜力 11（三）社会价值与产业赋能 11（四） 实施策略与展望 一、绪论：全球视野下的数字治理新趋势 澳门作为粤港澳大湾区的重要一员，其数字治理进程反映了这一全球趋势。特区政府近年来将“智慧城市”列为施政重点，已构建起以“一户通”、“商社通”及“公务通”为核心的电子政务基座，在“一件事情”集成服务及公文无纸化方面取得一定成效，并计划通过“一户通”的智能化与互动功能，解决市民“找服务难”的痛点。在垂直领域，澳门亦展开了具有鲜明本地特色的探索，例如旅游局与高德地图达成战略合作，推出“一键智慧游澳门”平台，利用AI技术整合资讯与导航，为旅客提供便利 ，治安警察局引入的场景化AI算法、升级“天眼”系统及海关推进海域智慧监控系统 ，侧重于人流识别及对异常情况的监测。89 （一）从“电子化”到“智能化”：全球政务转型的方向 随着人工智能（AI）技术的快速普及与应用，全球公共行政体系正在经历一场从“电子政务”向“智慧政务”跨越的历史性范式转移。过去二十年间，各地政府主要致力于推动电子政务，通过行政流程的数字化，解决“连接”与“效率”的基础问题；当下以人工智能为核心的智能化转型，则进一步致力于通过数据洞察与算法辅助，解决“决策”与“服务”的精准度问题。利用AI技术重塑治理逻辑，从被动响应转向主动感知，从经验决策转向数据驱动，已成为目前各地政府积极探索的政务转型方向。 在行政效能领域，AI显著释放了公共部门的人力资源。芬兰政府通过“流程自动化+AI”处理财务与人力资源任务，大幅提升了后台运转效率；阿根廷的“Prometea”系统利用算法对案件进行分类与预判，将处理1,000份劳动仲裁案件的时间从83天压缩至5天 ；北京市经开区推进“AI+综合执法”转型，办案效率提升50%以上 。123 在宏观决策与公共安全领域，AI强化了政府的前瞻性治理能力。韩国的“dBrain+”系统通过实时财政数据分析辅助预算管理，为政府决策提供了强大的数据支撑；加拿大艾伯塔省利用AI整合历史火情与气象数据，提前预判野火风险 。45 在民生服务领域，AI正在打破服务壁垒。新加坡税务局推出对话机器人以协助纳税人处理查询和缴费事宜 ；深圳市上线全国首个实用型AI政务服务大模型助手“深小i”，基于“大模型+知识图谱”技术，实现全市域、全领域的政策问答与办事引导，一次解答的精准率近90% 。67 （二）挑战与机遇：智慧政务的“普适性难题” 尽管澳门在电子政务的基础设施建设上已取得一定发展成果，通过“一户通”等平台初步实现行政服务的数字化迁移与整合，但当治理深入到较为复杂的民生服务细节时，技术供给在应对实际场景时的局限性便逐渐显现。这并非澳门独有的困境，而是全球智慧政务在迈向深度智能化阶段所面临的共性挑战。要构建真正懂民生、应民需、守民心的智慧政务闭环，还需改善以下三大痛点。 2.数据孤岛与响应滞后 在传统的电子政务逻辑中，技术应用主要集中在将线下的纸质表格转化为线上的电子表单，该模式与当前澳门城市治理中“即时响应”的场景需求存在一定差距。澳门地少人多，城市运作节奏快，各类城市管理问题往往在短时间内发生并需要即时处理。然而，现有的政务数据分散在各个职能部门的独立系统之中，缺乏实时的横向打通与联动机制，这导致了治理场景中的滞后性。欧洲的一项研究指出，欧洲政府在数字化转型时出现大量孤立或互不相连的数字系统，提供的服务多为一次性且交互性差，不仅减缓了公共服务的响应速度，更可能增加网络安全问题的隐患，为公共管理系统的进一步转型带来了重大挑战 。3 1.文化与语境的隔阂 目前主流的通用大语言模型主要是基于互联网的海量通用数据进行训练，数据源多为英语或中文。然而，通用大语言模型在应用于特定语境或文化背景时，可能会出现理解偏差或不适用的情况，这种风险在技术能力较薄弱的环境中会被进一步放大。例如，一项关于“英国AI模型在越南医院部署可行性”的研究发现，该模型在当地的表现欠佳 。12 因此当通用的AI模型介入澳门本地的民生服务场景时，这种“通用数据的广泛性”与“本地场景的特殊性”之间可能会产生脱节，导致AI在处理具体实务时出现“水土不服”。例如，AI对法律体系与行政术语的理解可能存在偏差。澳门沿袭源自葡萄牙的大陆法系传统，其法律概念、法条表述及公文格式具有高度独特性，通用大模型因为缺乏本地数据库，往往难以精准识别这些细微差异，容易混淆不同法系下的定义，导致提供的咨询建议偏离澳门现行法规，甚至误导市民。又如对行政架构与审批逻辑的认知可能存在不足。澳门行政分工精细，跨部门审批涉及复杂的权责流转与前后置关系，缺乏本地化知识图谱支持的通用AI，难以理解服务背后的深层行政逻辑，往往只能提供泛化的资讯，无法承担起“智能办事助手”的角色。 更关键的是，缺乏AI支持的主动感知机制，让政府难以实现从“被动接纳”到“主动治理”的模式转变。在理想的智慧政务场景中，系统应当能够利用数据分析主动识别潜在风险，而目前的政务服务模式尚难以满足此需求。这种技术能力与治理时效要求之间的落差，正是澳门智慧政务亟待突破的难点。 3. 数据主权与安全 随着智慧政务向纵深发展，AI技术的应用必然伴随着对大量个人数据、商业数据及行政数据的采集、整合与分析。在澳门及大湾区背景下，这一进程面临着更为复杂的合规要求。一方面，训练精准的本地化模型需要适度开放数据；另一方面，严格的个人资料保护法律及公众对隐私边界的敏感性，构成了技术落地的关键制约。 此外，政府内部的数据安全管理同样面临挑战。在推动跨部门数据共享的过程中，确保数据在流转过程中的完整性与保密性是必须解决的技术难题。公务人员在使用AI辅助办公时，若缺乏明确的操作指引与安全规范，也可能无意中造成数据外泄。凯捷研究院2025年的一项研究显示，高达71%的公共部门机构表示，数据主权及本地化存储的合规要求是阻碍生成式AI广泛应用的主要因素，在涉及使用托管在境外的AI服务时，这一矛盾尤为突出 。1 （三）研究价值 针对人工智能在落地过程中面临的文化隔阂、响应滞后及安全信任等挑战，本研究以澳门为实验场域，旨在构建一套普适性的智慧政务治理方法论，其价值主要体现在以下维度： 第一，理论层面：构建基于“社交智能”的通用治理框架，重构服务范式。针对通用模型在特定场景下的水土不服，本研究提出的“社交智能”解决方案，从将AI视为效率工具的传统视角，转向构建一个涵盖“感知—交互—创作—行动”的智能闭环体系，通过构建本地化知识图谱，修正通用模型在法律与文化认知等领域上的偏差；利用主动式触达机制，弥补传统政务被动响应的短板。 公众与企业对于AI技术的接纳程度与信任度，直接决定了智慧政务的推进速度与深度。如果市民担心自己的行为纪录或数据被滥用，便会本能地抗拒使用智能化服务，造成智慧政务缺乏用户基础。现实数据进一步反映了这种矛盾心态。澳门互联网研究学会的最新研究成果显示，虽然澳门居民（45%）、公务人员（52%）及企业（37%）对生成式AI的使用率较高，但“安全焦虑”普遍存在，约27%的政府部门和20%的企业限制员工使用AI，其中“担心数据泄露”是首要原因（政府22%，企业12%）。这种“想用而不敢用”的困境表明，若无法构建基于数据主权的安全信任机制，智慧政务将难以获得公众与公务人员的广泛接纳，技术红利也无法真正转化为治理效能。23 第二，机制层面：引入“人机协同双循环”机制，解决安全与进化难题。本研究在理论模型中创新性地整合了人工智能回圈（AI-in-the-Loop,AITL）与人机回圈（Human-in-the-Loop, HITL）概念。通过AITL实现流程的高效自动化，通过HITL确保价值对齐与安全边界，解决了“算法黑箱”带来的信任危机，并建立起模型持续迭代的进化机制。 第三，实践层面：提炼“本地化适配+闭环处置”模式，提供区域治理范本。虽然本研究以澳门为样本，但其验证的解决方案对粤港澳大湾区乃至亚太地区亦具有广泛的参考意义。针对跨区域制度差异，该方案强调在严格保障数据主权与隐私安全的前提下，通过技术逻辑与区域文化的深度融合提升效能。这为各国及地区政府在平衡技术开放与社会信任、破解跨文化数字治理难题方面，提供了可复制的实践指引与决策参考。 二、核心理念：构建基于AITL与HITL的“社交智能”闭环 基于前文所述的治理挑战与瞬息万变的外部环境，传统的单向数据监测和通用型人工智能难以满足现代化治理的复杂需求。政府需要一套能将“被动听取”与“主动征集”有机融合，并迅速转化为决策行动的闭环智能系统。本章正式提出“社交智能”（Social Intelligence，简称SI）解决方案，一套基于生成式AI、本地大数据及人机协同机制的智慧治理方法论。 （二）理论模型：LECA双环体系 （一）概念定义 “社交智能”这一概念最早起源于心理学领域。1 9 9 5 年 ， 心 理 学 家 丹 尼 尔 · 戈 尔 曼 （ D a n i e lGoleman）将其描述为个体在社交互动中表现出的能力。随着互联网技术的发展，这一概念逐渐演变为“社交聆听（Social Listening）”，即对网络舆情、社会议题进行监测与分析。然而，在生成式AI时代，大型语言模型出现了突破性进展，社交智能的内涵发生了质的飞跃，不再局限于对数据的“聆听”与“监测”，而是进阶至对民意的深度理解与回应。牛津大学互联网研究院（OII）创院主任、牛津大学首位互联网研究教授威廉·达顿（William Dutton）曾指出，港澳两地实践多年的社交聆听工作可为决策者提供关键资讯，堪称真正的社交智能 。12 为了将社交智能的理念落地为可操作的治理流程，本研究构建了“LECA双环体系”，即全域感知（Listen）—智能交互（Engage）—智能创作（Create）—精准行动（Action）。该 模 型 打 破 了 传 统 政 务处 理 中 各 环 节 割 裂 的