巴基斯坦小麦产业现代化路线图

一份讨论用的技术论文十二月 2025 执行摘要 巴基斯坦的小麦行业正因公共采购的结束和向去监管化转变而经历重大变化。本小麦行业现代化路线图是在认识到传统政策，如最低支持价格，导致效率低下、高财政成本以及多元化和发展私营部门激励有限的情况下制定的。目标是创建一个更高效、更具弹性和市场驱动的 wheat sector，更好地支持农村生计、营养和更广泛的经济。 为了现代化小麦行业，路线图建议在五个优先领域进行集中干预：i）缩小巴基斯坦与其他可比小麦生产国之间的生产率差距，ii）增加农业研发投资，iii）赋权小规模农户，使他们能够发挥全部潜力，iv）改善制度协调和透明度，以确保市场稳定，v）通过摆脱大型、昂贵的仓储设施，有效地管理战略粮食储备。这些有针对性的行动旨在刺激私营部门投资，并将资源重新分配到核心公共产品，以获得更高的回报、增加农民收入和创造就业机会。 简要概述首先提供了关于该行业演变和改革理由的背景信息。然后详细说明了推荐的优先干预领域，接着讨论了政策影响和现代化机遇。读者可以期待对过去挑战、当前机遇以及在新市场导向框架下推动巴基斯坦小麦行业的实用指南的简要分析。 背景 巴基斯坦小麦产业处于十字路口。小麦仍然是巴基斯坦农村生计、营养和经济的基础。.小麦占农业增加值的8.2%，对GDP的贡献为1.9%，是该国种植的所有作物中占比最高的。1.小麦种植几乎占到了农民总数的80%，至少900万公顷，约占拉比季节总耕地面积的80%。六十多年来，政府设定了最低支持价格（MSP），并通过一个负责收购小麦、储存并以补贴价格将其卖给面粉厂的国家所有实体，收购了全国小麦总产的25%。 巴基斯坦政府在小麦行业历史上扮演了核心角色，并持续作为市场参与者行事。从独立到20世纪50年代末，政府曾经采购所有的小麦产量，并通过配给制度或私人分销仓库进行分配。直到1959年以后，政府决定结束小麦行业的垄断，私营部门才在高度监管的环境中获准采购小麦。几十年来，政府设定了最低支持价格（MSP），并采购了全国小麦产量的25%。2通过各省的粮食部门和巴基斯坦农业储藏与服务公司（PASSCO）负责伊斯兰堡和自治区。粮食部门和PASSCO负责采购小麦，将其存入战略储备，并以补贴价格将其卖给面粉厂。 小麦市场改革在几十年间仅缓慢演进，由于政治优先级的变化、粮食安全问题以及结构性低效，改革成效仍然相当有限。直到20世纪80年代中期，小麦行业仍受到高度监管。在20世纪80年代末，在世界银行和国际货币基金组织领导的结构调整计划的推动下，开始了改革尝试，目标是取消小麦定量商店、减少补贴、提高市场效率和促进私营部门参与。然而，由于制度抵抗和食品安全担忧，这些改革仅部分实施。2010年第18次宪法修正案通过后，农业成为省级行政事务，但权力下放导致政策制定碎片化和联邦与省级政府之间协调薄弱。2020年，由于全球出口限制、囤积和价格上涨，小麦短缺危机再次引发了对改革的关注。引入了数字跟踪系统，允许私营部门进口小麦，并讨论了减少公共采购的可能性。然而，改革仍然受到政治抵抗、制度薄弱、政策不一致和价格波动担忧的限制。 尽管得到了公众的坚定支持，小麦采购政策的目标已经部分实现，但产生了意想不到的后果。小麦采购政策的目标，始于20世纪50年代末，包括：（一）通过激励生产率和产量增加，实现小麦和水稻（当时的主要主食）的自给自足；（二）提高小农户的收入；（三）确保城市消费者能够以合理价格购买小麦粉；（四）价格稳定。对计划的评估显示，政策目标部分实现，并产生了意想不到的后果，例如。 a. 公共采购很大程度上未能惠及小规模农户, 仍为小麦的净买家；相反，它主要青睐大型的生产商。 b. 这对政府来说是一笔昂贵的事业，并且挤占了私人投资的商业借贷。 c. 尽管巴基斯坦实现了小麦自给自足，但这却是以……为代价的以牺牲更多营养为代价并且高价值作物，如豆类。 d. 小麦产量持续高企，使面粉价格保持低廉，从而导致饮食单一巴基斯坦消费者 平均而言，联邦和省级政府每年向农业提供1100亿巴基斯坦卢比的支持。小麦采购伴随着巨大的直接和间接成本。在直接成本方面，大部分小麦补贴，即65-70%，是向商业银行支付的费用，用于小麦采购的贷款。间接成本包括系统漏洞、因变质和盗窃导致的储存损失、从私营部门向公共部门转移信贷，以及抑制私人投资于多作物储存设施。此数字包括直接和间接补贴，其中小麦采购补贴是政府给予的主要直接和明确的补贴。在FY20年至FY24年间，联邦和省政府平均每年对小麦采购提供1100亿巴基斯坦卢比（PKR）的补贴。3从财年20至财年24，旁遮普省政府在小麦采购补贴上的总支出平均占其总农业预算的81%。4这表明仅政府用于小麦采购的支出就几乎等于整个农业部门的总经常性和发展支出。 对小麦的压倒性支持也长期抑制了农民转向种植价值更高、营养更丰富的作物的积极性，错失了更高的利润。从1990-91年到2020-21年，Masoor豆科植物、Gram豆科植物和油菜籽与芥菜籽种植面积分别下降了89%、37%和18%。豆科植物种植面积的大幅减少（图1）主要归因于小麦种植面积的扩张。在保证支持价格的情况下，农民没有种植诸如扁豆等替代作物的动力，因此巴基斯坦逐渐成为豆科植物的净进口国。 巴基斯坦人的日常饮食中，小麦消费过剩，而其他营养食品消费不足。同时，有限的饮食多样性导致了巴基斯坦持续的营养不良和生长迟缓问题。平均来说，面粉贡献了每日卡路里需求的40-50%，但在平均家庭食品支出篮子中只占13%的份额。6. 该政策将小麦视为粮食安全的同义词，导致对畜牧业和其他作物的投资不足。因此，其他健康食品如豆类、牛奶、肉类、鸡蛋的消费不足成为关注点（图2）。实际上，如牛奶和家禽饲料等营养健康的食品面临高额税收。考虑到巴基斯坦营养不良的普遍存在，这些趋势令人瞩目。大约40%的5岁以下巴基斯坦儿童发育迟缓，这在全球范围内处于较高水平；而发育迟缓的下降速度极为缓慢，每年仅为0.5%，远低于全球每年3.9%的目标。7 小农户通常未能从公共采购制度中获益。这是因为他们大多数仍然是维持生计的农民，拥有有限的盈余。8向政府销售并面临其他结构性壁垒以从补贴制度中获益。此外，采购计划的设计要求提供正式的土地所有权证明才能将小麦卖给政府，这自动排除了无土地所有权的佃农和租户。即便是有合法土地所有权的小农户，往往也不向采购中心销售，而是向中间商以低于最低支持价格(MSP)的价格销售，这主要是因为缺乏运输和成本、现金需求紧迫或者运输和排队等候采购中心对于小额销售来说不划算。 对高准财政损失的认识和公共管理改革的需求导致2024年公共小麦采购结束。直到20世纪80年代中期，小麦行业仍然受到严格监管。在20世纪80年代末，在世界银行和国际货币基金组织领导的结构调整计划下，改革努力开始，旨在减少补贴、提高市场效率，以及促进私营部门参与。然而，由于政治优先事项的变化、粮食安全问题以及结构性低效率，小麦市场改革在很大程度上未能成功。.小麦采购因各种因素在24财年被联邦和省政府突然叫停，包括（一）旁遮普省政府商品债务激增。9(i) 由政府承担的高管理成本10并且（iii）由于高额的准财政损失，IMF要求解除小麦市场管制。 展望未来，政策一致性对于推进小麦产业现代化和转型至关重要。 向一个非监管化市场过渡应已完成。2025年临时小麦政策再次表明了政府绕过传统补贴私人商品系统的意图。新的小麦政策用基于市场的指示性价格替代了采购价格，目前设定为每马瓦德3,500巴基斯坦卢比。这一指示性价格低于2023年宣布的最后支持价格每马瓦德3,900巴基斯坦卢比，但高于2024/2025年度的平均市场价格，即每马瓦德2,200-2,700巴基斯坦卢比。指示性价格基于国际趋势，并可随时调整。指示性价格仍然作为调节市场的工具，违背了自由市场原则。公共干预被发现成本高昂、效率低下并抑制了多样化。因此，而不是将资源用于市场干预，资源应重新分配至核心公共商品的投资，以期获得更高的回报、增加农民收入和创造新的就业机会。 为现代化小麦产业，路线图建议集中在五个优先领域进行有针对性的干预 i.缩小巴基斯坦与其他可比小麦生产国之间的生产力差距ii. 第二项增加对农业研究开发的投入。iii. Ⅲ赋权小农，使他们能够发挥全部潜力。iv. （四）提高制度协调性和透明度以确保市场稳定动词通过放弃大型、昂贵的储存设施，高效地管理战略粮食储备。 提议的干预措施旨在刺激私营部门投资，并将资源重新分配至核心公共产品，以获取更高的回报、增加农民收入和创造就业机会。 为了总结从传统体系向现代化小麦产业的转变所带来的益处，关键差异在表1中得到了突出。. 优先领域一：缩小生产率差距 种子质量及供应系统低效、肥料管理实践和肥料利用效率以及水肥生产力被发现是导致生产力差距的关键因素。尽管过去几十年中巴基斯坦的小麦产量有所提高，但平均小麦产量仍远低于其可比竞争对手。12.巴基斯坦的平均小麦产量比埃及低50%，比乌克兰低25%，比印度低10%（见图3），比印度旁遮普邦低约35%。 实际与潜在的巴基斯坦小麦产量显示了一个巨大的生产力差距。3200千克/公顷的平均产量仍然比约7500千克/公顷的改良品种产量潜力低60%（见图4），一些进步的农民已经在一些地区实现了这一产量。 种子新品种的可用性和开发对于缩小生产差距至关重要。在巴基斯坦有196个注册品种可供选择。15与此相比，印度有超过448种小麦品种，而俄罗斯有超过292种。另一方面，中国市场上可供选择的品种有数千种。16自2021年以来，巴基斯坦推出了约31种新的小麦品种，得到了国际玉米和小麦改良中心（CIMMYT）的支持。17然而，推出新品种只是改变巴基斯坦小麦作物走向的第一步。下一步是将这些新种子迅速运送到市场，以便农民尽快享受到好处。这正是巴基斯坦所落后的地方。巴基斯坦小麦种子需求量超过110万吨，播种季节的可用供应量仅占总需求的50%。阿卡巴-1918仍是最受欢迎的品种，并且已经覆盖了巴基斯坦总面积超过50%的小麦区域。19 种子供应体系主要是非正式的，面临着诸多挑战。只有38%的种子是通过正式渠道（公立研究机构、省级种子公司以及私营种子公司）提供的。20剩余部分来自非正式来源，主要是农户保存的种子。主要挑战包括繁琐的认证和登记流程、严格的进口法规以及低质量种子的广泛存在。这些限制条件限制了获得认证、高绩效品种的途径，并减缓了创新进程。 推荐#1 农民应通过推广和咨询服务获得关于种子质量和种植管理实践的清晰、标准化信息，使他们能够做出更好的决策。.同时，简化种子登记和品种发布流程，为种子公司创造一个更加有利的投资环境，使其在种质资源和种子繁殖生产上投入更多资金。 提高肥料使用效率是缩小生产力差距所需的。.巴基斯坦的肥料补贴激励了氮的过度使用。由于早年丰富的天然气储备，巴基斯坦补贴了氨生产的原料天然气。尿素也为农民提供了快速、明显的效果，使其更具吸引力。随着时间的推移，这为尿素行业创造了补贴的遗产，并且天然气储备被耗尽。磷（P）和钾（K）肥料的本地生产依赖于进口的磷灰石和钾矿石，因此成本更高、可行性更低。高成本阻碍了农民使用推荐的P和K剂量，而私人经销商常常不顾实际的作物或土壤需求，推销特定品牌或包装。肥料使用高度不平衡（图6），其中氮占NPK成分的75%，而钾不到2%，远低于推荐水平（中肥力土壤104公斤N、84公斤P、62公斤K/公顷）。这种不平衡耗尽了土壤肥力，降低了肥料效率，并减少了农民的回报。 巴基斯坦农民正在使用更多的尿素，但产量随着时间的推移而下降。肥料使用量从1990-91年的112公斤/公顷增加到2022-23年的270公斤/公顷，但产量并未同步增长（图7）。只有30-50%的氮肥被作物吸收，其余的则流失到环境中，导致作物倒伏、成熟延迟、疾病风险增加、地下水污染、空气和温室气体排放。尽管肥料使用量每年增长2.8%，但产量仅增长1.7%。肥料利用效率为每公斤肥料生产13.8公斤小麦，并呈下降趋